Case Facts
2001년 9월 11일 Al-Qa'ida의 미국 테러 공격 이후, 영국 정부는 국가의 생존을 위협하는 공공 비상사태가 존재한다고 판단하였다. 이에 따라 유럽인권협약(ECHR) 제5조 제1항 (f)호로부터의 이탈(derogation)이 필요하다고 결론지었다. 동 조항은 추방 또는 인도 절차가 진행 중인 자에 한하여 자유를 박탈할 수 있도록 규정하고 있다. 이탈의 근거는 ECHR 제15조였으며, 동 조항은 전쟁 또는 국가의 생존을 위협하는 공공 비상사태 시, 상황의 긴급성이 엄격히 요구하는 범위 내에서 체약국이 협약상 권리로부터 이탈할 수 있도록 허용한다. 이에 따라 Human Rights Act 1998 (Designated Derogation) Order 2001이 제정되었다.
s 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001은, 국제 테러리스트로 의심받는 자가 국제 협정과 관련된 법적 사유 또는 현실적 사정으로 인해 영국으로부터의 출국이나 추방이 일시적으로 또는 영구적으로 불가능한 경우에도, Immigration Act 1971의 규정에 따라 구금될 수 있도록 하였다. 이 조치는 영국 국적이 아닌 자만을 대상으로 하였다.
항소인들은 모두 비(非)영국 국적자로서, 본국으로 송환될 경우 고문이나 비인도적 처우를 받을 실질적 위험에 처해 있었다. 이들은 제3국으로도 추방될 수 없었고, 어떠한 형사 범죄로도 기소되지 않은 상태였으며, 내무장관에 의해 국제 테러리스트 의심인으로 인증되어 동법 s 23에 따라 구금되었다.
항소인들은 먼저 Special Immigration Appeals Commission(SIAC)에 구금의 적법성을 다투었다. SIAC는 국가의 생존을 위협하는 공공 비상사태가 존재한다는 점은 인정하면서도, 항소를 인용하여 2001년 이탈 명령을 취소하고 s 23에 관한 불합치 선언을 발령하였다. 내무장관은 Court of Appeal에 항소하였고, Court of Appeal은 SIAC의 결정을 파기하고 항소인들의 교차항소를 기각하였다. 이에 항소인들이 House of Lords에 상고하였다.
Held
House of Lords는 8대 1의 다수결로 항소를 인용하고, Court of Appeal의 판결을 파기하였다. 또한 Human Rights Act 1998 (Designated Derogation) Order 2001을 취소하고, s 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001이 ECHR 제5조 및 제14조와 양립하지 않는다는 취지의 불합치 선언을 s 4 Human Rights Act 1998에 따라 발령하였다. 이 판결은 세 가지 독립적 판단으로 이루어졌다.
첫 번째 판단 (8대 1, Lord Hoffmann 반대): SIAC는 ECHR 제15조상 공공 비상사태 성립의 기준에 관한 법리를 잘못 적용하지 않았다. 공공 비상사태의 존재 여부는 본질적으로 정치적 성격의 문제로서, 내무장관, 내각 구성원 및 의회의 판단에 상당한 비중이 주어져야 한다. 항소인들은 내무장관의 판단을 번복할 만한 충분한 근거를 제시하지 못하였다.
두 번째 판단 (7대 1, Lord Walker 반대): s 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001은 Al-Qa'ida의 위협에 합리적으로 대응하지 못하였으므로 비례성 요건을 충족하지 못하였다. 동 조항은 영국 국적자로부터의 위협을 전혀 다루지 않았고, 의심을 받는 외국 국적자들이 자유롭게 영국을 떠나 해외에서 활동을 계속하는 것을 허용하였으며, Al-Qa'ida 테러리스트나 그 지지자로서 영국 안보에 위협이 되지 않을 수도 있는 자들의 구금도 허용하였다. 따라서 이 조치는 ECHR 제15조의 의미 내에서 "엄격히 요구되는" 것이라 볼 수 없었다.
세 번째 판단 (8대 1, Lord Walker는 구제 부여에 반대): s 23은 국제 테러리스트로 의심받는 비영국 국적자를 무기한 구금하도록 규정하면서 동등하게 위험한 영국 국적자에게는 아무런 제한을 두지 않아, 항소인들에 대하여 ECHR 제5조와 결합하여 읽히는 제14조에 반하는 위법한 차별을 구성하였다. 항소는 인용되었고, 이탈 명령은 취소되었으며, 불합치 선언이 발령되었다.
Ratio Decidendi
이 사건의 핵심 Ratio는, 안보 위협이 외국 국적자에 국한되지 않음에도 불구하고 이민법상의 조치를 통해 그 위협에 대응하려 할 경우, ECHR 제15조의 비례성 요건을 충족하는 것이 본질적으로 불가능하다는 것이다. s 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001은 서로 연관된 세 가지 이유로 비례성 심사를 통과하지 못하였다.
첫째, 이 조치는 Al-Qa'ida 관련 테러 행위에 동등하게 가담할 수 있는 영국 국적자로부터의 위협을 전혀 다루지 않았다. 둘째, 이 조치가 표적으로 삼은 바로 그 외국 국적 의심인들이 자유롭게 영국을 떠나 해외에서 활동을 계속하는 것을 허용함으로써, 안보의 논리적 근거 자체를 스스로 무너뜨렸다. 셋째, Al-Qa'ida와의 연계가 합리적으로 의심되지만 영국을 향한 적대적 의도를 가지고 있지 않을 수도 있는 자들의 구금을 허용하였다.
ECHR 제14조의 적용에 있어 관련 비교 대상은 국제 테러리즘이 의심되는 영국 국적자들이었다. 이들도 영국에서 추방될 수 없다는 점에서 실질적으로 유사한 처지에 있었다. s 23의 명시적 목적은 영국을 Al-Qa'ida 테러로부터 보호하는 것이었는데, 이러한 위험은 비영국 국적자와 영국 국적자 모두에 의해 야기될 수 있었다. 그럼에도 비영국 국적자의 자유만을 박탈하는 조치는 차별적이며 정당화될 수 없었다. 이민 관련 메커니즘을 안보 문제에 적용함으로써 이민과 안보 두 가지 목적을 동시에 본질적이고 치명적으로 왜곡하는 결과가 초래되었다.
법원은 이러한 쟁점들을 심사하는 것이 사법부의 재량 자제(deference) 원칙에 의해 배제되지 않는다고 판단하였다. 안보 위협에 관한 행정부의 판단에 상당한 비중이 부여되어야 하지만, 입법적 대응의 비례성 및 차별성 여부는 사법부가 판단할 수 있고 또한 판단해야 할 의무가 있는 문제였다.
s 4 Human Rights Act 1998에 따라 발령된 불합치 선언은 해당 법률을 무효화하지 않는다. 이 선언은 해당 조항이 협약상 권리와 양립하지 않음을 의회에 알리는 것으로서, 그 대응 방식은 의회의 결정에 맡겨진다. 이를 통해 의회 주권(Parliamentary sovereignty)을 보전하면서 동시에 법원이 Human Rights Act 1998상의 의무를 이행할 수 있게 된다.
Obiter Dicta
공공 비상사태의 존재 여부 자체에 관한 강력한 반대 의견에서, 위원회의 한 구성원은 국가의 생존에 대한 실질적 위협은 테러리즘이 아니라 s 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001과 같은 법률 그 자체로부터 온다는 견해를 밝혔다. 그는 이러한 법률이 영국이 지켜야 할 근본적 가치, 즉 법치주의(rule of law), 자유, 그리고 헌법적 통치를 스스로 훼손한다고 보았다. 이러한 분석에 따르면, 비례성 및 차별 문제에 이르지 않고도, 해당 요건을 충족하는 공공 비상사태가 존재하지 않는다는 보다 좁은 근거에서 항소를 인용하였을 것이다. 이 반대 의견은 Ratio를 구성하지는 않으나, 9·11 이후 시대에서 자유와 안보의 관계에 관한 가장 웅변적인 사법적 언명 중 하나로 널리 평가받는다.