Case Facts
신청인들은 업무 특성상 폭력 범죄로 인한 부상에 더 많이 노출된 노동조합들로, Fire Brigades Union, UNISON, GMB, Royal College of Nursing, Transport and General Workers' Union, Prison Officers' Association, Trades Union Congress 및 그 밖의 다수 조합이 포함되어 있었다.
범죄 피해 보상 제도(Criminal Injuries Compensation Scheme)는 1964년 국왕 대권(prerogative)에 근거하여 설립된 것으로, 폭력 범죄 피해자들에게 보상금을 지급하기 위한 목적으로 운영되었다. 이 제도는 불법행위 피해자에 대한 보통법상 손해배상 산정 방식과 동일한 방식으로 산정된 사례별 임의적 지급금(ex gratia payments) 형태로 운영되었으며, 개인 상해 분야에 경험이 풍부한 법률가들로 구성된 비법정 기구인 형사피해보상위원회(Criminal Injuries Compensation Board)가 개별적으로 심사하였다. 이 비법정 제도는 이후 ss 108-117 & Schs 6-7 Criminal Justice Act 1988에 성문화되었으며, 이에 따라 보상금은 불법행위 피해자를 보상하는 보통법 원칙에 기초하여 사례별로 계속 결정되도록 규정되었다. s 171(1) Criminal Justice Act 1988에 따르면, 해당 조항들은 국무장관이 법정명령(statutory instrument)으로 지정하는 날에 발효되도록 규정되어 있었으며, 그러한 명령이 내려지기 전까지는 기존의 비법정 제도가 계속 유지되었다.
1993년 12월, 정부는 백서(White Paper)를 발표하여 새로운 정액 보상 제도(tariff scheme)를 도입할 계획을 공표하였다. 이 제안된 제도 하에서 폭력 범죄 피해자들은 특별 손해, 일실 수입 또는 개별적 사정을 고려하지 않고 부상 유형에 따른 정액 보상금만을 받게 될 예정이었다. 정부는 이 제도 도입을 통해 연간 보상 비용이 2000년까지 절반으로 감소할 것으로 추산하였다. 백서는 또한 ss 108-117 & Schs 6-7 Criminal Justice Act 1988은 시행되지 않을 것이며 향후 폐지될 것이라고 명시하였다. 1994년 3월 9일, 정부는 새로운 정액 보상 제도가 1994년 4월 1일부터 시행될 것이라고 발표하였다.
신청인 노동조합들은 내무장관이 법정 제도를 발효시키는 대신 대권에 근거하여 정액 보상 제도를 도입한 결정에 대해 사법심사(judicial review)를 신청하였다. 그들은 두 가지 선언적 판결(declaration)을 구하였다. 첫째, 내무장관이 ss 108-117 & Schs 6-7 Criminal Justice Act 1988을 발효시킬 법적으로 집행 가능한 의무를 부담한다는 선언, 둘째, 정액 보상 제도를 도입하기 위한 대권 행사가 위법하다는 선언이었다.
Divisional Court(Staughton LJ 및 Buckley J)는 1994년 5월 23일 구제 신청을 기각하였다. Court of Appeal(Sir Thomas Bingham MR 및 Morritt LJ; Hobhouse LJ 반대)은 1994년 11월 9일 두 번째 선언, 즉 대권 행사가 위법하다는 선언은 인용하였으나, 첫 번째 선언은 기각하여 법정 조항을 시행할 법적으로 집행 가능한 의무는 존재하지 않는다고 판단하였다. 사건은 House of Lords로 이송되었으며, 1995년 2월 1일과 2일 심리를 거쳐 1995년 4월 5일 판결이 선고되었다.
Held
House of Lords는 내무장관의 항소와 신청인들의 교차항소를 모두 기각하고 Court of Appeal의 판단을 유지하였다.
첫 번째 쟁점에 관하여, House of Lords는 만장일치로 내무장관이 ss 108-117 & Schs 6-7 Criminal Justice Act 1988을 발효시킬 법적으로 집행 가능한 의무를 부담하지 않는다고 판단하였다. s 171(1) Criminal Justice Act 1988이 부여한 시행 시기에 관한 재량은 성질상 무제한적인 것으로, 법원이 시행을 강제하는 것은 입법 과정에 부당하게 개입하는 것에 해당하였다. 신청인들이 구한 첫 번째 선언적 판결은 따라서 기각되었다.
두 번째 쟁점에 관하여, 3대 2의 다수결로(Lord Browne-Wilkinson, Lord Lloyd, Lord Nicholls이 다수 의견; Lord Keith of Kinkel 및 Lord Mustill 반대), House of Lords는 s 171(1) Criminal Justice Act 1988 하의 내무장관의 재량이 완전히 자유로운 것은 아니라고 판단하였다. ss 108-117 Criminal Justice Act 1988이 폐지되지 않은 채 발효되지 않은 상태로 남아 있는 한, 내무장관은 시행 문제를 계속하여 검토할 의무가 있었다. 정액 보상 제도를 도입하고 법정 조항이 결코 시행되지 않을 것이라고 발표함으로써 그 의무에 반하는 방식으로 대권을 행사하는 것은 권한의 남용 및 초과에 해당하였으며, 따라서 그러한 대권 행사는 위법하였다. 두 번째 선언은 유지되었다.
Lord Keith of Kinkel은 Lord Mustill과 의견을 같이하며 내무장관의 행위가 두 쟁점 모두에서 전적으로 적법하다고 보았을 것이다. Lord Keith는 s 171(1)이 일반 시민에 대한 어떠한 의무도 창설하기에 적합하지 않으며, ss 108-117의 발효 시기에 관한 국무장관의 결정은 사법심사에 전혀 적합하지 않은 정치적·행정적 성격의 결정이라는 견해를 취하였다.
Ratio Decidendi
이 사건이 확립한 핵심 법원칙은 다음과 같다.
첫째, 의회가 장관에게 조항의 발효 시기에 관하여 무제한적인 법정 재량을 부여한 경우, 법원은 장관이 그 재량을 특정한 방식으로 행사하도록 강제하지 않는다. s 171(1) Criminal Justice Act 1988 하의 재량은 사법적으로 집행 가능한 것이 아니었으며, ss 108-117의 시행 의무를 국무장관에게 부과하는 것은 권력 분립(separation of powers)에 반하는 방식으로 입법 과정에 개입하는 것이 된다.
둘째, 그리고 결정적으로, 무제한적인 표현으로 규정되어 있다는 사실만으로 시행에 관한 법정 재량이 완전히 자유로운 것은 아니다. 다수 의견은 법정 조항이 폐지되지 않은 상태로 남아 있는 한, 내무장관은 그 시행 문제를 진지하게 검토할 의무가 있다고 판단하였다. 장관은 법정 조항이 결코 발효될 수 없거나 발효시키는 것이 무의미하게 만들 목적으로 대권을 행사할 수 없다. 이 원칙은 A-G v De Keyser's Royal Hotel [1920]에서 인정된 법령에 의한 대권의 단순한 배제(ouster)와는 구별되는 보다 정교한 발전을 나타낸다. 그 사건에서는 법정 제도가 완전히 발효된 상태였기 때문에 대권이 배제되었지만, 이 사건에서는 법정 제도가 한 번도 시행된 적이 없었다. 이 Ratio는 한 걸음 더 나아가, 시행되지 않은 법령이라 하더라도 장관의 대권 행사가 시행 여부를 검토할 의무에 반하는 경우에는 대권 행사를 제한할 수 있다는 원칙을 확립하였다.
셋째, 해당 조항이 법령집(statute book)에 남아 있는 동안 대권 행사를 통해 그 조항이 결코 효력을 발휘할 수 없게 만드는 것은 사법심사의 대상이 되는 권한 남용을 구성한다. 대권은 폐지되지 않은 법령에 표현된 의회의 의사를 우회하거나 무효화하는 수단으로 적법하게 사용될 수 없다. 이 원칙은 대권 행사가 사법심사의 대상이 될 수 있음을 확인한 CCSU v Minister for Civil Service [1984]의 권위와 밀접하게 연결된다.
이 사건은 의회가 동일한 분야에 관하여 입법한 경우, 비록 법정 제도가 아직 시행되지 않은 상태라 하더라도, 장관의 대권 행사에 관한 헌법적 한계를 규율하는 중요한 선례로 자리잡았다.
Obiter Dicta
대권 문제에 관하여 반대 의견을 낸 Lord Mustill은, 본질적으로 정치적 성격을 띠는 결정에 직면하였을 때 법원의 적절한 헌법적 역할에 관하여 중요한 견해를 제시하였다. 그는 법정 보상 제도를 시행할지 여부 및 그 시기를 결정하는 문제는 전적으로 정치적·행정적 영역에 속하는 사안이며, 법원이 그러한 사안에 개입하는 것은 법원과 행정부 사이의 헌법적 경계를 흐리게 할 위험이 있다고 강조하였다. Lord Mustill은 따라서 대권 문제에 관한 다수 의견의 결론에 회의적인 입장을 표하면서, 이 영역으로의 사법심사 확장이 법원의 헌법적 기능에 부합하지 않는 방식으로 법원을 정치적 논쟁 속으로 끌어들일 수 있다는 우려를 표명하였다.
더 넓게 보면, 다수 의견들에는 법치주의(rule of law)가 요구하는 바로서, 법정 재량을 행사하는 장관은 설령 그 시기에 관한 재량의 폭이 넓더라도 폐지되지 않은 법령을 훼손하거나 무력화하기 위하여 대권 또는 그 밖의 행정권을 사용해서는 안 된다는 취지의 견해들이 담겨 있다. 이러한 견해들은 구체적인 사실 관계를 향하여 표명된 것이지만, 이후의 법원과 학자들로부터 대권과 의회 입법의 관계에 관한 더 넓은 헌법적 의의를 갖는 것으로 평가받아 왔다.