Case Facts
GCHQ(Government Communications Headquarters)는 영국군 및 공식 통신의 보안을 확보하고 정부에 신호정보(signals intelligence)를 제공하는 것을 주요 기능으로 하는 공무원 조직의 한 부서였다. GCHQ가 1947년 창설될 당시, 모든 직원들은 전국적인 노동조합에 가입할 권리를 부여받았으며, 대다수의 직원이 이 권리를 행사하였다. 이후 수년에 걸쳐 중요한 고용 조건 변경에 앞서 경영진이 관련 노동조합과 사전에 협의하는 관행이 확립되었다.
1979년부터 1981년 사이에 GCHQ에서는 일곱 차례에 걸쳐 파업이 발생하여 상당한 업무 혼란이 초래되었다. 특히 1981년의 파업은 심각하여 GCHQ 업무의 일부가 사실상 완전히 마비되기에 이르렀다. 주목할 점은, 이러한 파업의 대부분이 GCHQ 자체의 내부 분쟁에서 비롯된 것이 아니라, 공무원 처우 전반을 둘러싼 정부와 전국 노동조합 간의 더 광범위한 갈등에서 비롯되었다는 것이다.
1983년 12월 22일, Minister for the Civil Service는 GCHQ 공무원들의 고용 조건을 개정하는 구두 지시를 내려, GCHQ 원장이 승인한 부서별 직원 협의회 이외의 어떠한 노동조합에도 가입하는 것을 금지하였다. 이 지시는 직원 또는 그들의 노동조합과의 사전 협의 없이 발령되었다. 해당 지시를 내릴 수 있는 권한은 Civil Service Order in Council 1982의 Article 4에서 도출된 것으로, 동 조항은 장관이 공직의 운영을 통제하고 복무 조건을 규정하기 위한 지시를 내릴 권한을 부여하고 있었다. 이 Order in Council 자체는 국왕 대권(royal prerogative)에 근거하여 제정된 것이었다.
항소인들은 공무원 노동조합 협의회(Council of Civil Service Unions), 한 명의 노동조합 임원, 그리고 GCHQ에 근무하는 다섯 명의 공무원이었다. 이들은 장관의 지시에 대한 사법심사를 신청하면서, 변경 전에 협의를 거치지 않은 것은 위법하다고 주장하였다. 1심에서는 장관이 지시를 내리기 전에 직원들과 협의했어야 한다는 이유로 신청이 인용되었다. Court of Appeal은 국가안보를 이유로 협의가 없었던 것이 정당화된다고 받아들여 장관의 항소를 인용하였다. 항소인들은 House of Lords에 재항소하였으나, House of Lords는 이를 기각하였다.
Held
House of Lords는 항소를 기각하고 다음과 같이 판시하였다.
첫째, 대권에 근거하여 직접 행사되는 권한이 경우에 따라 사법심사로부터 면제될 수 있는지 여부와 무관하게, 대권 권한으로부터 위임된 권한이 반드시 동일하게 면제되는 것은 아니다. Lord Scarman, Lord Diplock, Lord Roskill에 의하면, 권한의 행사가 사법심사의 대상이 되는지를 결정하는 핵심 요소는 권한의 출처가 대권인지 또는 제정법인지가 아니라, 그 사항이 사법적으로 판단 가능한지(justiciability) 여부이다.
둘째, 항소인들은 사전 협의에 대한 정당한 기대(legitimate expectation)를 가지고 있었다. 이 기대는 정기적이고 확립된 협의 관행의 존재로부터 발생한 것으로, 항소인들은 그러한 관행이 계속될 것을 합리적으로 기대할 수 있었다. 이러한 관행의 존재는 장관이 노동조합 가입 권리를 철회하기 전에 협의하여 공정하게 행동할 묵시적 의무를 발생시켰다. 장관이 협의를 거치지 않은 것은 원칙적으로 항소인들에게 사법심사를 통한 구제를 받을 권리를 부여하였다.
셋째, 그러나 항소인들의 사법심사 청구권은 국가안보 고려에 의해 배제되었다. 단순한 국가안보 주장만으로는 충분하지 않으며, 증거가 요구된다. 그러나 장관이 협의하지 않기로 한 결정이 국가안보를 이유로 내려졌음을 — 구체적으로, 사전 협의가 국가안보를 위협하는 혼란을 야기할 실질적인 위험이 있다는 것을 — 입증하는 선서진술서(affidavit) 증거를 제출하자, 그 증거는 정당한 기대 침해로부터 발생하는 사법심사 청구권을 배제하였다. 특정 조치가 국가안보상 필요한지의 문제는 사법적으로 판단할 수 없는 사항이다. 국가안보가 무엇을 요구하는지에 대한 유일한 판단자는 행정부이며, 충분한 증거가 법원에 제출된 경우 법원은 그 판단을 재검토하지 않는다.
Lord Fraser와 Lord Brightman은 동일한 결론에 도달하면서도 더 좁은 근거에 기초하였다. 즉, 대권 권한으로부터 위임된 권한은 그 범위가 권한의 목적 또는 행사 절차를 기준으로 명시적 또는 묵시적으로 정의되어 있어 법원이 권한의 범위와 한계를 초과하지 않도록 통제할 수 있기 때문에 사법적 통제의 대상이 된다고 판시하였다.
Ratio Decidendi
이 판결의 핵심 Ratio는, 권한의 출처가 제정법이든 대권이든 간에, 그 출처 자체가 해당 권한의 행사가 사법심사의 대상이 되는지를 결정하지 않는다는 것이다. 결정적 질문은 권한의 사항(subject matter)이 사법적으로 판단 가능한지 여부이다. 해당 사항이 법원이 심사할 수 있는 성격의 것이라면, 권한이 제정법에서 비롯되었든 국왕 대권에서 비롯되었든 무관하게 사법심사가 가능하다.
이 사건은 또한 Lord Diplock이 Lord Scarman과 Lord Roskill의 지지를 받아 명확히 제시한 사법심사 사유의 세 가지 분류를 권위 있게 확인하였다.
- 위법성(Illegality) — 의사결정자가 권한 행사를 규율하는 법률의 범위를 벗어나거나 이를 잘못 적용하는 경우;
- 비합리성(Irrationality) — 결정이 어떠한 합리적인 행정기관도 내릴 수 없을 만큼 비합리적인 경우(Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1947]을 따른 Wednesbury 비합리성으로 통상 지칭됨);
- 절차적 부적절(Procedural impropriety) — 의사결정자가 명시적 절차 요건 또는 공정하게 행동해야 하는 보통법(common law)상 의무를 준수하지 않는 경우(자연적 정의의 준수 포함).
정당한 기대의 법리 또한, 협의의 확립된 관행이 그러한 협의가 계속될 것이라는 합리적인 기대를 발생시킨 경우 사법심사의 근거가 된다는 점에서 확인되었다. 항소인들의 정당한 기대는 1947년으로 거슬러 올라가는 GCHQ의 오랜 협의 관행에서 비롯된 것으로, 이는 원칙적으로 청구를 뒷받침하기에 충분하였다. 다만, 이 사건의 구체적 사실관계에서는 국가안보에 의해 결국 배제되었다.
Obiter Dicta
Lord Roskill은 Obiter로, 대권 권한의 행사가 모두 사법적으로 심사 가능한 것은 아니라고 지적하면서, 그 사항의 성격상 사법심사에 적합하지 않은 대권 권한의 비망라적 목록을 제시하였다. 여기에는 조약 체결, 국방, 국왕 특사권(prerogative of mercy), 서훈(grant of honours), 의회 해산, 장관 임명이 포함되었다. Lord Roskill의 견해에 따르면, 법원은 이처럼 고도의 정치적 내용을 담은 결정을 심사할 능력을 갖추고 있지 않으며, 그 행사에 대한 적절한 통제는 사법부가 아닌 의회에 의해 이루어진다.
Lord Diplock은 또한 Obiter로, 비례성(proportionality)이 장래에 그가 분류한 세 가지 사유에 더하여 별도의 사법심사 사유가 될 수 있다고 언급하였다. 이 언급은 예견적인 것으로 판명되었다. 비례성은 그 이후 특히 Human Rights Act 1998에 따른 사건들에서 그 중요성이 크게 증대되었다.