Case Facts
1916년 4월, 육군위원회(Army Council)는 런던에 왕립 비행단(Royal Flying Corps) 본부 인원 및 설계부(Design Section)를 위한 숙소가 필요하다고 판단하였다. 공공사업청(Board of Works)이 적합한 건물 물색을 의뢰받았고, 런던의 De Keyser's Royal Hotel이 이 목적에 적합한 건물로 선정되었다. 1916년 5월 1일, 전쟁부(War Office)는 관리인(Receiver)에게 서한을 보내 육군위원회가 국토방위규정(Defence of the Realm Regulations)에 따라 해당 호텔의 점유를 취득한다고 통지하였다. 관리인은 이의를 제기하면서도 소유자의 권리를 유보한 채 점유를 이전하였다.
호텔 소유자인 De Keyser's Royal Hotel Limited는 청원권(Petition of Right)을 통해 정부를 상대로 청구를 제기하였다. 소유자들은 첫째, 정부 또는 정부를 대리하는 자가 해당 건물을 점유하는 기간 동안 사용 및 점유에 대한 연간 임대료 지급 청구권을 확인하는 선언을 구하였고, 둘째, Defence Act 1842에 따른 보상으로서 사용 및 점유에 대한 적정 임대료를 받을 권리가 있다는 선언을 구하였다. 정부의 입장은 Defence Act 1842에 따르든 그 밖의 어떠한 근거에 따르든 청구인들에게 법적으로 임대료나 보상금을 지급할 의무가 없다는 것이었다. 정부는 국토방위손실위원회(Defence of the Realm Losses Commission)를 통한 임의적 지급(ex gratia payment)만을 제안하였을 뿐, 소유자 측의 어떠한 법적 권리도 인정하지 않았다.
제1심에서 Peterson J.은 청원권 청구를 기각하였다. Court of Appeal은 이 결정을 파기하였다. Sir Charles Swinfen Eady MR과 Warrington LJ(Duke LJ는 반대의견)는 청구인들이 Defence Act 1842에 따른 보상으로서 호텔 사용 및 점유에 대한 적정 임대료를 받을 권리가 있다고 선언하였다. 법무장관(Attorney-General)은 House of Lords에 상소하였다.
Held
House of Lords는 Court of Appeal의 결정을 인용하였다. 정부는 대권(prerogative)에 의해서든 어떠한 법령에 의해서든 사용 및 점유에 대한 보상 없이 국토 방위 목적의 행정적 사용을 위해 개인의 토지나 건물의 점유를 취득할 권한을 법적 권리로서 보유하지 않는다.
두 가지 별개의 판단이 내려졌다. 첫째, 청구인들은 어떠한 법령과도 독립적으로 사용 및 점유에 대한 임대료를 청구할 권리가 없었는데, 이는 묵시적 계약의 기초가 될 수 있는 당사자 간의 합의(consensus)가 존재하지 않았기 때문이다.
둘째, 보다 근본적으로, 국토방위규정 제2조는 s 1(2) Defence of the Realm Consolidation Act 1914와 함께 해석할 때, 정부에게 토지를 취득할 새로운 권한을 부여하지 않는다. 그러나 이 조항들은 Defence Act 1842가 정한 절차에 따른 토지 점유 취득을 허가하면서, 동시에 동법이 토지의 취득 및 사용에 부과하는 일부 제한을 묵시적으로 정지시켰다. 따라서 정부는 대권만을 근거로(simpliciter) 해당 호텔의 점유를 취득할 권한이 없었으며, 청구인들은 Defence Act 1842가 정한 방식에 따라 보상을 받을 권리가 있었다.
Ratio Decidendi
이 사건이 확립한 핵심 원칙—흔히 "De Keyser 원칙"이라 불린다—은, 의회가 이전에 국왕 대권에 의해 규율되던 사안에 관하여 입법한 경우, 정부는 그 법령 체계에 따라 행동하여야 하며 대권에 의존함으로써 그 법령 체계를 우회할 수 없다는 것이다. 법령이 동일한 사안을 규율하는 범위 내에서 대권은 "정지 상태(abeyance)"에 놓이게 된다고 표현된다.
이 사건에서 Defence Act 1842와 Defence of the Realm Consolidation Act 1914 모두 국방 목적의 사유재산 징발에 관한 법적 근거를 제공하고 있었다. s 19 Defence Act 1842는 보상 지급에 관한 규정을 포함하고 있었다. 의회가 보상 의무를 포함한 이 법령 체계를 마련한 이상, 정부는 대권만을 근거로 그러한 의무를 회피할 수 없었다.
House of Lords는 다음과 같이 논리를 전개하였다. 정부가 이전에 대권으로 할 수 있었던 일에 관하여 법령상 권한을 부여받은 경우, 그 법령상 권한에 조건(예컨대 보상 의무)이 부가되어 있다면, 정부는 그 조건에 따라 법령상 권한을 행사할 의무가 있다. 정부는 의회가 유사한 법령상 권한의 행사에 부착한 부담을 회피하기 위하여 대권에 의거하는 방식을 선택할 수 없다. 이 원칙은 의회의 통제를 받지 않는 행정권 행사로부터 개인의 권리를 보호하는 기능을 수행한다.
부동산 소유자들에게 미치는 실질적 영향은 중요하였다. 정부의 사유재산 징발 권한은 단순한 대권이 아닌 법령 체계에 의해 규율되었으며, 그 법령 체계는 소유자들에게 보상을 받을 권리를 부여하였다. 따라서 정부가 행정적·국방적 목적으로 사유재산의 점유를 취득하면서도 보상할 법적 의무를 지지 않는다는 주장은 배척되었다.
Obiter Dicta
House of Lords는 법령상 권한과 대권의 관계에 관하여 보다 광범위한 의견을 제시하였는데, 이는 이후 헌법 분야에서 매우 큰 영향력을 발휘하였다. 법관들은 법령과 대권이 동일한 사안을 규율하는 경우 법령이 우선하며, 법령이 유효한 한 대권은 정지된다고 설명하였다. 나아가, 정부가 대권을 직접적으로 배제하려는 의도를 갖지 않더라도 의회가 해당 영역에서 입법한 사실 자체만으로 대권을 배제하는 법령 체계가 작동하기에 충분하다고 보았다.
이러한 견해는 이후의 사건들, 특히 CCSU v Minister for Civil Service [1984]와 R (Fire Brigades Union) v Secretary of State for the Home Department [1995]에서 적용되고 발전되었으며, 이 사건들에서 법원은 대권이 사법심사의 대상이 되는 범위 및 의회의 입법 의도가 행정 재량을 제한하는 조건에 관하여 더욱 심층적으로 검토하였다. De Keyser 원칙은 이후 법령과 대권의 관계를 규율하는 영국 헌법의 기초적 원리로 자리매김하였다.