Case Facts
신청인 Ronald James Everett는 스페인에 거주하는 영국 시민으로, 여권 만료가 임박하자 1986년 마드리드 주재 영국 대사관에 새 여권 발급을 신청하였다. 대사관은 1986년 5월 12일 발급을 거부하였다. 외무부 장관(Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs)은 1986년 7월 24일자 서신으로 거부를 확인하면서, 그 이유로 영국 내에서 신청인에 대한 체포영장이 발부되어 있으며 그러한 경우 여권을 발급하지 않는 것이 외무부 장관의 확립된 정책임을 밝혔다. 거부 당시 외무부(Foreign and Commonwealth Office)는 영장의 세부 사항을 제공할 수 없다고 밝혔다.
사법심사(judicial review) 신청 허가는 1986년 11월 13일 Russell J에 의해 부여되었다. 신청이 심리되기 전에, 신청인은 경찰로부터 그리고 외무부 고위 관리가 선서하여 제출한 진술서를 통해 영장의 세부 사항—영장 발부 일자 및 장소, 그리고 영장이 발부된 혐의 사실—을 모두 전달받았다.
1심에서 Mann J는 외무부 장관이 해당 정책을 신청인의 경우에 적용하지 않아야 할 이유가 있는지 여부를 조사하였어야 한다고 판단하였다. Mann J는 1987년 12월 2일 거부 결정을 취소하는 certiorari 명령을 내렸다. 외무부 장관은 Court of Appeal에 항소하였다. 이 사건의 심리는 1988년 10월 19일과 20일에 이루어졌다.
외무부 장관의 법률 대리인은 여권이 주권국가가 외국 정부에 대해 소지인에게 자유로운 통행과 보호를 제공해 줄 것을 요청하는 문서라는 점에서 여권 발급 결정은 직접적인 외교 정책적 함의를 가진다고 주장하였다. 반면 신청인은 여권 발급 거부가 자신의 개인 권리 및 여행의 자유에 직접적인 영향을 미치는 행정적 결정이므로 사법심사의 대상이 된다고 주장하였다.
Held
Court of Appeal은 외무부 장관의 항소를 인용하고 Mann J의 certiorari 명령을 파기하였다.
관할권에 관하여, 법원은 국왕 대권(royal prerogative)에 기초하여 내려진 결정이 사법심사의 대상이 되는지 여부는 그 권한의 연원이 아니라 결정의 대상(subject matter)에 따라 결정된다고 판시하였다. 시민에 대한 여권 발급 여부 결정은 개인의 권리와 여행의 자유에 영향을 미치는 행정적 결정으로서 외교 정책적 함의를 가질 가능성이 낮으므로 사법심사의 대상이 된다고 하였다. 법원은 이에 따라 신청을 심리할 관할권이 있다고 결론지었다. 이 결론에 이르면서 법원은 CCSU v Minister for Civil Service [1984]를 적용하였는데, 이 사건에서 House of Lords는 대권 행사의 일부가 그 대상에 따라 사법심사의 대상이 될 수 있다고 확립하였다. 법원은 여권 결정이 반드시 사법심사에서 면제되는 고차원적 외교 정책 사안이라는 외무부 장관의 주장을 배척하였다.
본안에 관하여, 법원은 외무부 장관이 영국 내에서 체포영장이 존재하는 자에 대해 여권 발급을 거부하는 정책을 운용할 수 있다고 판시하였다. 다만 이를 위해서는 세 가지 조건이 충족되어야 한다. 첫째, 거부 이유를 신청인에게 알릴 것, 둘째, 영장 발부 일자 및 장소와 혐의 사실의 세부 사항을 제공할 것, 셋째, 해당 정책에 대한 예외를 정당화할 수 있는 사정에 관하여 신청인의 의견 진술을 고려하겠다고 알릴 것이다.
중요한 점으로, 법원은 외무부 장관이 여권 발급을 정당화할 수 있는 예외적 사정이 존재하는지 여부를 적극적으로 조사할 의무는 없다고 판시하였다. Mann J가 그러한 조사 의무가 발생한다고 판단한 것은 오류였다.
거부 당시 외무부 장관이 영장의 관련 세부 사항을 신청인에게 통지하지 않은 것은 원래의 결정을 취소할 여지를 만들었다. 그러나 심리일 현재 신청인은 처음부터 통지받았어야 할 모든 정보를 이미 받았고, 여권 발급을 정당화할 예외적 사정도 제시되지 않았으므로 신청인은 아무런 불이익이나 피해를 입지 않았다. 따라서 결정을 취소하는 것은 유용한 목적을 달성하지 못하며 Mann J는 구제를 부여하는 것을 재량으로 거절하였어야 했다. 아울러 외무부 장관의 정책상 신청인에게는 정식 여권은 아니지만 영국으로 귀국하기 위한 여행 서류가 제공될 수 있었을 것이라는 점도 지적되었다.
Ratio Decidendi
이 사건의 Ratio는 국왕 대권의 행사—여권 발급 거부 권한을 포함하여—가 해당 결정의 대상이 외교 정책의 고차원적 사안이 아니라 여행의 자유와 같은 개인의 권리에 영향을 미치는 사안인 경우 사법심사의 대상이 된다는 것이다. 권한의 연원이 대권에 있다는 사실만으로 법원의 감독 관할에서 벗어나는 것이 아니며, 결정의 성격과 대상이 결정적인 요소이다.
나아가 여권 발급 거부 정책을 운용하는 외무부 장관은 거부 이유, 미결 체포영장의 세부 사항, 그리고 의견 진술 절차의 이용 가능성을 통지할 의무를 지지만, 해당 정책으로부터의 이탈을 정당화하는 예외적 사정이 존재하는지 여부를 적극적으로 조사할 의무는 부담하지 않는다.
Obiter Dicta
법원이 여권 결정의 성격—여권을 주권국가가 외국 정부에 대해 소지인에게 안전한 통행을 허용해 줄 것을 요청하는 문서로 성격 규정한 것—을 논의한 부분은 여권 발급과 외교 정책 사이에 이론적인 연관이 있음을 인정한 것이다. 그러나 법원은 이것이 여권 발급 거부를 사법심사가 불가능한 고차원적 정책 결정의 범주에 포함시키기에 충분하지 않다고 판단하였다. 이 구별은 법원이 사법심사 가능성에 관한 결론에 이르는 추론의 일부를 구성하면서도, 특히 외교적 차원이 부수적으로 수반되는 대권 행사가 문제 된 사건에서 사법심사의 대상이 되는 대권 결정과 그렇지 않은 대권 결정 사이의 경계선이 어디에 위치하는지에 관하여 유용한 지침을 제공한다.