Case Facts
이 사건에서 원고들은, 정부가 의회의 사전 승인 없이 대권(prerogative powers)을 행사하여 유럽연합조약(Treaty on European Union, TEU) 제50조(Article 50 TEU)—회원국이 유럽연합 탈퇴 의사를 공식 통보하는 절차—를 발동할 수 있다는 정부의 주장에 이의를 제기하였다.
영국은 1973년 1월 1일 유럽경제공동체(European Economic Community, EEC)에 가입하였다. EU법은 가입 약 10주 전에 제정된 European Communities Act 1972에 의해 국내법으로 편입되었다. European Union Referendum Act 2015는 2015년 12월에 제정되었고, 2016년 6월 23일 실시된 국민투표에서는 EU 탈퇴를 지지하는 다수 의견이 나왔다. 국민투표 결과에 따라 정부는 의회로부터 사전 법률적 수권(statutory authorisation)을 받지 않고 대권만을 행사하여 Article 50 TEU를 발동할 의사를 발표하였다.
제1 피항소인 Gina Miller와 제2 피항소인 dos Santos는 이 접근 방식에 이의를 제기하는 소송을 제기하였다. Divisional Court는 2016년 11월 3일 선고한 판결 ([2016] EWHC 2768 (Admin))에서 원고들의 주장을 받아들여, Article 50 통보를 하기 위해서는 의회 제정법(Act of Parliament)이 필요하다고 판시하였다. 정부는 Supreme Court에 항소하였다.
별도로, 북아일랜드에서는 Steven Agnew 외 수인과 Raymond McCord가 제기한 소송에서 지방분권(devolution) 문제가 발생하였다. 북아일랜드 High Court는 2016년 10월 28일 해당 신청들을 기각하였다 ([2016] NIQB 85). 북아일랜드 법무장관(Attorney General for Northern Ireland)은 네 가지 쟁점을 Supreme Court에 회부하였으며, Supreme Court는 이를 주된 항소와 병합하였다. 이와 관련된 지방분권 문제는 스코틀랜드와 웨일스에 대해서도 제기되었는바, 공식 통보 전에 의회가 입법을 하여야 하는지, 그리고 지방분권 의회의 동의가 법적으로 요구되는지가 쟁점이었다.
이 사건은 Supreme Court에서 2016년 12월 5일, 6일, 7일, 8일에 심리되었으며, 판결은 2017년 1월 24일 선고되었다.
핵심 쟁점을 낳은 두 가지 헌법적 특성은 다음과 같다. 첫째, 장관들이 의회의 관여 없이 국제조약을 체결하고 종료할 수 있는 일반적 대권, 둘째, 장관들은 대권이든 그 밖의 권한이든 그 행사가 법률의 수권 없이 국내법의 변경을 초래하는 경우에는 해당 권한을 행사할 수 없다는 확립된 헌법 원칙이다. 법원은 처음부터, EU 탈퇴의 정치적 타당성, 탈퇴 조건 또는 그 일정에 관해서는 판단하지 않는다는 점을 강조하였다. 이는 장관과 의회가 판단할 정치적 사안이다. 법원의 역할은 순수하게 법적 문제에 한정된다.
Held
Supreme Court는 8 대 3의 다수결로 정부의 항소를 기각하였다. 다수 의견은, 정부가 대권만을 행사하여 Article 50 TEU를 발동하는 것은 적법하지 않으며, 공식적인 탈퇴 통보를 하기 위해서는 의회 제정법—즉 Act of Parliament—이 필요하다고 판시하였다.
지방분권 문제에 관하여, 법원은 만장일치로, 스코틀랜드·웨일스·북아일랜드의 지방분권 의회들이 Article 50 발동에 법적으로 동의할 의무는 없다고 판시하였다. Sewel Convention—웨스트민스터 의회는 원칙적으로 관련 지방분권 의회의 동의 없이 지방분권 사안에 대해 입법하지 않는다는 정치적 관례—은 정치적 관례에 불과하며 법원에 의해 법적으로 강제될 수 없다.
Supreme Court의 판결 이후 의회는 European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017을 제정하였으며, 이 법은 2017년 3월 16일 국왕 재가(Royal Assent)를 받아 총리가 Article 50 TEU에 따른 EU 탈퇴 의사를 통보할 권한을 부여하였다. Article 50 통보는 최종적으로 2017년 3월 29일에 이루어졌다.
Ratio Decidendi
이 판결의 Ratio는, 정부의 대권은 의회가 법률로써 영국 내 거주자들에게 부여한 권리를 변경하거나 박탈하는 데 사용될 수 없다는 근본적인 헌법 원칙에 기초한다.
European Communities Act 1972는 특별한 헌법적 성격을 가진 법률로 인정되었다. 이 법을 제정함으로써 의회는 단순히 기존 EU법의 집합체를 국내법으로 편입한 것이 아니라, EU법 자체가 변화·발전함에 따라 함께 변화하고 발전하는 새롭고 역동적인 국내법의 원천을 창출하였다. EU법은 이로써 영국 국내법상 권리와 의무의 원천이 되었으며, 개인은 국내 법원에서 그 권리를 집행할 수 있었다. European Communities Act 1972를 제정할 당시, 의회는 그 권리들이 행정부가 대권을 단독으로 행사하여 박탈될 수 없으며, 오로지 의회 자신이 제정법을 통해서만 그것을 제거할 수 있음을 의도하였다고 보아야 한다.
Supreme Court는 국제적 차원에서 작동하며 그 자체로는 국내법을 변경하지 않는 국제조약의 체결 및 종료에 관한 대권과, Article 50 발동의 국내법적 결과 사이를 명확히 구분하였다. 장관들은 외교를 수행하고 국제적 차원에서 조약을 체결하거나 탈퇴할 대권을 보유하고 있지만, Article 50를 발동하면 EU법이 국내법상 권리의 원천으로서 기능하는 것이 필연적이고 돌이킬 수 없는 방식으로 종료되는 과정이 시작된다. 이러한 국내법적 결과로 인하여 이 사안은 대권의 범위를 벗어나며 법률에 의한 수권이 요구된다.
다수 의견은, 행정부가 대권을 행사하여 EU 조약에서 탈퇴하는 것이 허용된다면, 그 대권은 실질적으로 의회가 부여한 법정 권리—European Communities Act 1972를 통해 국내법의 일부로 존재하게 된 권리—를 소멸시키는 데 사용되는 것이 된다고 판단하였다. 이는 헌법적으로 허용될 수 없다. 이를 허용하면 행정부는 오로지 의회만이 적법하게 달성할 수 있는 결과를, 대권 행사를 통해 실현할 수 있게 된다.
지방분권 문제에 관하여, 법원은 만장일치로, Sewel Convention이 s 28(8) Scotland Act 1998에 의해 법률에서 인정되고 있지만, 법률에 명시되었다는 사실이 그것을 법적으로 강제 가능한 규범으로 전환시키지는 않는다고 판시하였다. 이 관례는 여전히 의회 행위에 대한 정치적 제약이지 법적 제약이 아니며, 법원은 이를 강제할 관할권이 없다.
Obiter Dicta
법원은 자신의 판단이 전적으로 Article 50 TEU 발동에 있어 대권이 충분한 수권 근거가 되는지에 관한 법적 문제에 한정된다는 점을 재차 확인하였다. 법원은 브렉시트의 정치적 장점, EU 탈퇴의 바람직함, 또는 탈퇴 협상 조건에 관하여 어떠한 견해도 표명하기를 명시적으로 거부하였다. 이러한 설명은 사법적 의사결정과 정치적 의사결정 사이의 경계를 유지하려는 법원의 입장을 잘 보여준다.
다수 의견은 또한 헌법적 제정법의 성격에 관하여 해당 쟁점을 최종적으로 결정하지는 않은 채 일정한 언급을 하였다. European Communities Act 1972는 특별한 헌법적 성격을 가진 법률로 취급되었는데, 이는 Thoburn v Sunderland City Council and other appeals [2002]에서 Laws LJ가 채택한 접근 방식—헌법적 제정법은 묵시적으로 폐지될 수 없다는 원칙—과 일치한다. 법원이 그 원칙의 모든 측면을 해결할 필요는 없었지만, European Communities Act 1972가 의회와 행정부 사이의 관계를 근본적으로 변경한 법률이라는 법원의 분석은 영국법에서 헌법적 제정법을 이해하는 데 보다 넓은 의의를 갖는다.
Sewel Convention에 관한 법원의 언급도 일반적으로 중요한 의미를 지닌다. s 28(8) Scotland Act 1998에서와 같이 의회가 법률에서 관례를 인정하더라도 그 관례가 법적으로 강제 가능해지는 것은 아니라고 판시함으로써, 법원은 법규범과 정치적 관례 사이의 정통적인 헌법적 구분—A V Dicey의 분석과 긴밀히 연관된 구분—을 확인하였으며, 이는 헌법 연구에 있어 여전히 중요한 의미를 갖는다.