Separation of Powers (2) - 행정부와 입법부

행정부와 입법부의 권력 분립

House of Commons Disqualification Act 1975

영국에서 행정부와 입법부 사이의 공식적 권력 분립은 주로 House of Commons Disqualification Act 1975(HCDA 1975)를 통해 실현된다. 이 법률은 서로 다르지만 상호 보완적인 두 가지 기능을 수행한다.

첫째, s 1 House of Commons Disqualification Act 1975는 특정 범주의 행정부 공무원이 의회 의원직을 겸임하는 것을 금지한다. 공무원, 군인, 경찰관은 모두 하원 의원으로 재직하는 것이 금지된다. 그 취지는 명확하다. 이들은 정부를 대신하여 행정적 기능을 수행하는 자들로서, 헌법상 입법부와 분리된 지위를 유지하여야 한다는 것이다.

둘째, s 2 House of Commons Disqualification Act 1975는 두 기관 사이에 허용되는 중첩의 범위에 수치적 상한을 설정한다. 어느 시점에서도 95명을 초과하는 정부 장관이 하원에 동시에 재직할 수 없다. 이 상한은 행정부와 입법부 사이의 일정한 융합이 Westminster 체계의 불가피한 특성임을 인정하는 것이다. 총리와 내각 장관들이 하원 의원인 것이 관습적으로 기대되기 때문이다. 그러나 동시에 그러한 융합에 외부적 한계를 설정함으로써 헌법적 균형을 도모한다.

의회와 국왕 대권 (Royal Prerogative)

행정부와 입법부의 관계에서 또 하나의 중요한 차원은 국왕 대권(Royal Prerogative)에 관한 것이다. 역사적으로 의회가 실효적 감독을 행사하기 어려웠던 정부 활동 영역이 존재한다. 국가안보, 영토방위, 군대 파병 등 국왕 대권에 근거하여 행사되는 권한들은 전통적으로 통상적인 의회 통제의 범위 밖에 있었다. 이러한 영역에서 행정부는 입법부가 쉽게 개입하기 어려운 자율적 행동 영역을 유지하며, 이는 HCDA 1975의 공식적 체계와 함께 의회 감독에 대한 실질적 한계를 구성한다.

행정부와 입법부의 중첩 및 그 문제점

선출된 독재 (Elective Dictatorship)

위에서 설명한 공식적 분리 장치에도 불구하고, 영국에서 행정부와 입법부의 관계는 상당한 정도의 중첩, 그리고 비판론자들의 시각에서는 사실상의 행정부 지배에 의해 특징지어진다. Lord Hailsham은 영국의 통치 체계를 "선출된 독재(elective dictatorship)"라고 인상적으로 표현하였다. 일단 선출된 의회 다수당 정부는 실질적으로 입법부에 대해 전면적인 지배력을 행사할 수 있다는 것이다. 유권자는 정당 사이에서 선택할 뿐이며, 집권 후에는 의회 자체로부터 의미 있는 견제를 거의 받지 않는다는 논지이다.

이러한 지배의 기초는 구조적이다. 하원 의원의 압도적 다수가 집권당 소속이기 때문에, 정부는 하원에서 내재적 다수를 확보하게 된다. 동시에 총리와 내각 장관들이 스스로 하원 의원이기도 하므로, 행정부를 이끄는 인물들이 입법부의 표결 구성원이기도 한 셈이다. HCDA 1975는 최대 95명의 장관이 하원에 재직하는 것을 허용하여, 입법부 내에 행정부 성향의 상당한 표결 집단이 존재하도록 보장한다.

행정부 지배의 메커니즘

이러한 구조적 우위를 강화하는 여러 가지 상호 연결된 메커니즘이 존재한다.

1. 의회 일정의 통제. 정부는 의회 업무 일정에 대해 상당한 통제력을 갖는다. 정부 법안의 처리 기한을 설정하고 업무 순서를 관리함으로써, 행정부는 자신의 입법 프로그램이 최소한의 방해 속에 진행될 수 있도록 보장할 수 있다.

2. 장관에 의한 법안 발의. 의회에서 심의되는 대부분의 법안은 정부 장관에 의해 발의된다. 하원 의원의 대다수가 집권당을 대표하기 때문에, 이러한 법안들의 압도적 다수가 통과된다. 후배 의원들이 발의하는 의원 입법(Private Members' Bills)은 의회 일정에서 상대적으로 주변적인 위치를 차지한다.

3. Henry VIII 조항(Henry VIII Clauses). 정부 법률에는 소위 "Henry VIII" 권한 조항이 포함되는 경우가 많다. 이는 정부가 의회에 새로운 승인을 받지 않고도 1차 입법을 개정하거나 폐지할 수 있게 하는 규정이다. 이러한 조항은 행정부가 2차 입법을 통해 법률을 수정할 수 있게 하여, 원래의 법률을 제정하는 데 필요했던 완전한 의회 절차를 사실상 우회하게 한다.

4. 원내총무(Parliamentary Whips)의 압력. 집권당 소속 의원들에게는 정부 법안을 지지하도록 원내총무를 통한 막대한 압력이 가해진다. 원내총무는 비공식적으로 의원들의 정치적 경력에 관하여 위협을 가하는데, 예컨대 불복종이 장관직 진출 가능성이나 당내 입지에 영향을 줄 수 있음을 시사하는 방식으로 이루어진다. 이러한 비공식적 강압 체계는 개별 의원들의 행정부로부터의 독립성을 현저히 약화시킨다.

5. 위임 입법(Delegated Legislation). 많은 법률이 의회로부터 권한을 위임받은 정부 장관이 제정하는 위임 입법 또는 하위 법령의 형태를 취한다. 의회가 이러한 입법을 실효적으로 감독할 수 있는 기회는 제한되어 있다. 나아가 위임 입법의 양과 복잡성으로 인해 장관들은 실질적으로 최소한의 의회 참여 속에 막대한 양의 법률을 만들어 내고 있다. 이러한 상황은 달리 입법부의 고유 영역으로 간주될 수 있는 것을 직접적으로 침해한다.

6. House of Lords의 취약성. House of Lords는 하원에 비해 현저히 약하며, 정부를 효과적으로 견제하는 기능을 충분히 수행하지 못한다. House of Lords는 Salisbury Convention에 의해 더욱 약화되었는데, 이 관습에 따라 상원은 집권당의 선거 공약에 포함된 입법을 저지하지 않기로 하였다. 노동당 정부와 상원 사이의 전후 합의에서 비롯된 이 관습은, 상원이 행정부의 입법 의제를 방해하려는 의지를 크게 제약한다. Parliament Act 1911과 Parliament Act 1949는 상원이 하원 입법을 지연하거나 거부할 수 있는 권한을 제한함으로써 상원의 권능을 더욱 축소하였다.

7. 의회 해산. 행정부는 의회 해산을 추구할 수 있으며, 조기 해산의 가능성 자체가 선거구민과 대면하는 것을 우려하는 개별 의원들에 대한 위협으로 작용할 수 있다. Fixed-term Parliaments Act 2011이 이러한 규율을 일시적으로 변경하였지만, 선거를 소집할 수 있는 능력은 행정부와 입법부의 관계를 관리하는 데 있어 여전히 강력한 수단으로 남아 있다.

행정부와 입법부의 견제와 균형

의회의 공식적 감독 장치 (Scrutiny Mechanisms)

위에서 설명한 행정부의 우위에도 불구하고, 의회가 행정부를 감독할 수 있게 하는 다양한 공식적 장치가 존재한다. 이러한 장치들은 그 실효성의 정도가 각기 다르다.

1. 질의(Questions). 의원들은 장관들에게 구두 또는 서면으로 질의를 할 수 있으며, 장관들은 헌법상 이에 답변할 의무를 진다. 총리 질의 시간(Prime Minister's Questions)과 각 부처별 질의 시간은 행정부에 대한 책임을 묻는 정기적이고 가시적인 공개 포럼을 제공한다.

2. 토론(Debates). 모든 정부 법안은 2독회(second reading)에서 법안의 일반 원칙을 심의하는 토론을 거친다. 또한 의사규칙(standing orders)은 시사적 사안에 대한 간략한 토론을 허용하여, 후배 의원들이 공적 관심사를 제기할 기회를 부여한다.

3. 일반(상임)위원회(General/standing committees). 법안의 주요 원칙과 세부 조항은 일반위원회에서 심의되고 검토된다. 이 위원회 단계는 의회가 제안된 입법의 정확한 내용을 감독하고 수정안을 제출할 수 있게 한다.

4. 특별위원회(Select committees). 주요 정부 부처의 지출, 행정 및 정책은 특별위원회에 의해 심사된다. 중요한 점은, 이 위원회들이 후배 의원들로만 구성된다는 것이다. 장관은 위원으로 참여하지 않으며, 특별위원회의 위원장은 야당 의원이 맡을 수 있다. 이러한 구조는 독립적인 감독을 촉진하기 위해 설계된 것이나, 특별위원회의 실효성은 실제로 상당히 다양하게 나타난다.

5. 의회 행정 감찰관(Parliamentary Commissioner for Administration, PCA). PCA, 흔히 의회 옴부즈만으로 불리는 이 기관은 정부(Crown)가 임명하며, 정부 부처의 행정 실책으로 인해 발생한 부당한 피해에 관한 민원을 조사한다. 그러나 이 장치의 중요한 한계는 PCA의 결정이 정부 장관을 구속하지 않는다는 점이다. 따라서 행정부는 불리한 판정에 따라 조치를 취하는 것을 거부할 수 있으며, 이는 옴부즈만 역할의 실질적 영향력을 감소시킨다.

6. 의원에 의한 정부 법안 부결(Rejection of government bills by MPs). 비록 드문 일이지만, 의원들은 정부 법안을 부결시킬 수 있는 공식적 권한을 보유한다. 입법부가 행정부의 법안 통과를 단순히 거부할 수 있다는 이 최후의 수단은, 정치적 현실로 인해 좀처럼 행사되지 않더라도 여전히 활용 가능하다.

헌법적 관습 (Constitutional Conventions)의 역할

이러한 공식적 장치들과 함께, 헌법적 관습(constitutional conventions)도 행정부와 입법부의 관계를 규율하는 데 중요한 역할을 한다. 특히 두 가지 관습이 중요한 의미를 갖는다.

개별 장관 책임 관습 (Individual Ministerial Responsibility)

개별 장관 책임(individual ministerial responsibility) 관습에 따르면, 각 장관은 자신의 부처의 적절한 행정과 자신의 개인적 행동 모두에 대해 의회에 개인적으로 책임을 진다. 장관이 부적절하게 행동하였거나 소관 부처 내에서 심각한 행정 실패가 발생한 경우, 이 관습은 장관이 의회에 해명할 것을 요구한다. 부처의 실패에서 비롯되었든 개인적 비위에서 비롯되었든, 이 관습의 위반은 통상 장관의 사임으로 귀결될 것이 기대된다. 따라서 이 관습은 개별 행정부 구성원과 입법부 사이에 중요한 책임의 연결고리를 제공한다.

내각 집단 책임 관습 (Collective Cabinet Responsibility)

내각 집단 책임(collective Cabinet responsibility) 관습은 정부 전체의 차원에서 작동한다. 내각은 정부 전체의 행위에 대해 의회에 집단적으로 책임을 진다. 각 내각 장관은 사적으로 어떠한 이견을 가지고 있더라도 집단적으로 결정된 사항에 구속된다. 정부 정책에 공개적으로 반대하고자 하는 내각 장관은, 그렇게 하기에 앞서 헌법상 내각에서 사임하여야 한다. 이 관습은 행정부의 일관성을 강화하는 동시에, 의회가 개별 부처를 개별적으로 감독하는 데 그치지 않고 통일된 기관으로서의 정부에 대한 책임을 물을 수 있도록 보장한다.