권력분립의 원칙
권력분립은 국가 권력을 입법부, 행정부, 사법부의 세 개 독립된 기관으로 나누고, 각 기관에 고유한 역할과 기능을 부여하는 헌법의 기초적 원칙이다. 이 분리의 핵심 목적은 어느 한 기관이 과도한 권력을 집중시키는 것을 방지하여, 자의적이거나 억압적인 통치로부터 시민을 보호하는 데 있다.
이 원칙은 세 가지 핵심 원리에 기반한다. 첫째, 각 국가기관은 서로 다른 고유한 역할을 가져야 한다. 둘째, 기관 간에 기능 또는 인적 구성의 중복이 있어서는 안 된다. 셋째, 각 기관이 완전히 독립적으로 운영될 수 없는 경우에는, 각 기관이 서로를 견제할 수 있는 권력 분립과 균형(checks and balances) 체계가 마련되어야 한다.
H. Barnett의 널리 인용되는 정의는 이러한 원리들을 간결하게 포착한다. 그에 따르면 이 원칙은 "어느 기관도 과도한 권력을 갖지 않도록 입법부, 행정부, 사법부 간의 기능을 명확히 구분하고, 기관 간 견제와 균형 체계를 갖추는 것"을 요구한다.
각 헌법 체계는 이 원칙을 서로 다른 방식으로 구현한다. 미국은 헌법에 엄격하게 규정된 권력분립을 시행한다. 영국은 부분적이고 대체로 비공식적인 권력분립을 운영한다. 대한민국은 성문헌법에 권력분립을 명문화하는 동시에 독자적인 헌법재판소를 유지한다. 이하에서 각 모델을 순서대로 살펴본다.
미국의 권력분립
미국 헌법은 권력분립의 원칙에 확고히 기반하여, 어느 한 기관도 지나친 권력을 행사하지 못하도록 권력 분립과 균형 체계를 구축하고 있다. 행정부, 입법부, 사법부의 세 기관은 헌법상 명확히 정의되며, 이들을 분리하는 동시에 상호 견제를 가능하게 하는 메커니즘이 존재한다.
행정부 (The Executive Branch)
행정부는 대통령, 부통령, 각료 구성원, 그리고 각종 정부 부처와 기관으로 구성된다. 행정부는 법률이 성실하게 집행되도록 보장해야 할 헌법상 의무를 진다.
행정부와 입법부 사이에는 인적 구성의 엄격한 분리가 유지된다. 행정부 구성원은 동시에 의회(Congress) 의원이 될 수 없으며, 대통령이나 그 보좌관들은 의회에 출석하거나 의회의 표결 및 토론에 참여할 수 없다.
행정부는 다른 기관의 상응하는 견제를 받으면서 다음과 같은 주요 권한을 행사한다.
- 대통령은 의회가 통과시킨 법률에 대해 거부권(veto)을 행사할 수 있으나, 의회는 3분의 2 이상의 찬성으로 이를 무효화할 수 있다.
- 대통령은 군 통수권자이지만, 선전포고 권한은 대통령이 아닌 의회에 귀속된다.
- 대통령은 Supreme Court 판사를 지명하나, 해당 지명은 상원의 인준을 받아야 한다.
- 대통령은 반역죄, 뇌물수수 또는 기타 중대한 범죄 및 비위행위(high crimes and misdemeanours)를 이유로 의회에 의해 탄핵될 수 있다.
- 대통령이 서명한 국제조약은 상원의 비준을 받아야 한다.
입법부 (The Legislative Branch)
의회(Congress)는 입법부를 구성하며, 모두 선거로 선출되는 상원(Senate)과 하원(House of Representatives)의 양원으로 이루어진다. 의회는 연방 예산을 통제하고 법률 제정을 담당하는 주된 기관이다.
의회는 행정부와 사법부를 견제하는 다음과 같은 광범위한 권한을 행사한다.
- 의회는 3분의 2 이상의 찬성으로 대통령의 거부권을 무효화할 수 있다.
- 의회는 반역죄, 뇌물수수 또는 기타 중대한 범죄 및 비위행위를 이유로 대통령과 Supreme Court 판사 모두를 탄핵할 수 있다.
- 의회는 3분의 2 이상의 찬성으로 헌법을 개정할 수 있다.
- 의회는 선전포고에 관한 독점적 권한을 갖는다.
- 상원은 각료 구성원, Supreme Court 판사 및 그 밖의 모든 연방 판사에 대한 대통령의 지명을 인준해야 한다.
- 상원은 대통령이 서명한 모든 국제조약을 비준해야 한다.
사법부 (The Judicial Branch)
사법부는 여러 연방 법원으로 구성되며, Supreme Court가 그 정점에 위치한다. Supreme Court는 미국의 법률 및 헌법에 따라 발생하는 분쟁을 해결한다.
Supreme Court 판사는 대통령이 지명하지만 상원의 인준을 받아야 한다. 판사들은 품위 유지(good behaviour)를 조건으로 재직하며, 의회는 이들에 대한 탄핵 권한을 보유한다. 이 재직 기준은 흔히 종신직으로 설명되지만, 보다 정확하게는 지속적인 품행 유지를 조건으로 한다.
Supreme Court의 가장 중요한 권한은 사법심사(judicial review)이다. 즉, 행정부의 행위 또는 의회가 제정한 법률이 위헌으로 판단될 경우 이를 무효화하는 권한이다. 미국에서 사법심사의 원칙은 Marbury v Madison (1803)에서 확립되었으며, 이 판결은 헌법에 배치되는 법률이나 행정 행위를 무효화할 수 있는 Supreme Court의 권한을 확인하였다.
아래 표는 미국의 세 기관 간 주요 권력 분립과 균형을 정리한 것이다.
| 기관 | 주요 권한 | 주된 견제 수단 |
|---|---|---|
| 행정부 | 법률 거부권 행사; 군 통수; 연방 판사 지명; 조약 체결 | 의회의 3분의 2 다수결에 의한 거부권 무효화; 상원의 지명 및 조약 인준; 의회의 대통령 탄핵 |
| 입법부 | 법률 제정; 연방 예산 통제; 선전포고; 헌법 개정; 탄핵 | 대통령의 거부권; Supreme Court의 위헌 법률 무효화 |
| 사법부 | 헌법적 분쟁 해결; 위헌 법률 또는 행정 행위 무효화 | 대통령의 판사 지명; 상원의 임명 인준; 의회의 판사 탄핵 |
영국의 권력분립
성문헌법의 부재와 부분적 권력분립
영국은 성문헌법을 가지고 있지 않으며, 공식적인 권력분립 체계를 운영하지도 않는다. 이 점은 영국을 헌법에 권력분립이 명문으로 규정된 미국과 근본적으로 구별한다. 영국의 헌법사에는 성문헌법 문서의 작성을 촉발할 만한 혁명이나 건국적 전환점과 같은 결정적 단절이 존재하지 않았기 때문에, 영국 헌법은 임기응변적(ad-hoc)으로 발전해 왔으며 성문화되지 않은 채로 남아 있다. 권력분립이 유지되도록 보장하는 공식적인 제도적 장치는 마련되어 있지 않다.
공식적인 권력분립 대신, 영국은 세 기관 사이의 부분적 권력분립과 비공식적인 권력 분립과 균형 체계를 운영한다. 역사적으로 세 기관 모두에 걸쳐 인적 구성과 기능의 중복이 존재해 왔다. 예컨대 Lord Chancellor는 전통적으로 세 기관 모두에 걸친 역할을 동시에 수행하였다. 각료(행정부), House of Lords 의장(입법부), 그리고 사법부의 수장(사법부)으로서의 역할이 그것이다. 이러한 관행은 엄격한 권력분립에 대한 원칙적 헌신보다는 영국 헌법의 실용적이고 점진적인 성격을 반영한다.
Lord Hunt의 경고
영국의 권력분립이 부분적이고 비공식적인 성격을 띠기 때문에, 각 기관 간의 경계가 불분명해질 위험이 존재한다. Lord Hunt는 이러한 우려를 명확히 표현하면서 "입법부, 사법부, 행정부 간의 경계를 흐리는 어떠한 것에도 경계해야 한다"고 지적하였다. 이 경고는 권력분립을 명령하는 성문 헌법 문서가 없는 상황에서도, 이 원칙이 영국 공법에서 규범적 효력을 유지하는 이유를 잘 보여준다.
Constitutional Reform Act 2005와 Supreme Court 신설
영국에서 권력분립을 강화한 가장 중요한 법률적 발전은 Constitutional Reform Act 2005이다. 이 법률이 제정되기 이전에는 최고 항소 법원이 House of Lords의 상소위원회(Appellate Committee)였다. 이는 입법부 자체에 내재된 기관이었다. 고위 판사인 Law Lords가 의회 상원에 앉아 입법적·사법적 기능을 동시에 수행하였는데, 이는 엄격한 권력분립으로부터의 명백한 이탈을 의미하였다.
Constitutional Reform Act 2005는 Supreme Court of the United Kingdom을 설립하여, House of Lords의 상소위원회를 최고 법원으로서 대체하였다. 최고 항소 법원을 입법부에서 분리하여 독립된 별개의 기관으로 확립함으로써, 이 법률은 사법부의 독립성을 실질적으로 강화하고 사법부와 입법부 사이에 보다 명확한 경계를 그었다. 또한 이 법률은 Lord Chancellor의 직무를 개혁하여 사법부 수장의 역할을 분리하고, 임명 과정의 탈정치화를 위해 Judicial Appointments Commission을 설치하였다.
사법부와 입법부의 분리
Pickin v British Railways Board [1974] 사건은 법원 스스로가 사법부와 입법부 사이의 경계를 어떻게 존중하는지를 잘 보여준다. House of Lords는 법원이 의회의 내부 절차를 조사하거나 법률이 통과된 방식을 심사하기 위해 의회제정법의 이면을 들여다볼 수 없다고 판시하였다. 이 원칙은 의회 주권(parliamentary sovereignty)을 확인하는 동시에, 법원이 사법적으로 유지하는 권력분립을 보여준다. 즉, 법원은 의회의 내부 운영에 대한 판단을 거부함으로써 각 기관이 자신의 헌법적 영역 안에서 운영됨을 인정한다.
영국식 권력분립의 작동 방식
공식적으로 확립된 권력분립이 없음에도 불구하고, 영국 체계는 기능적 분업을 유지하고 있다. 의회는 법률을 제정하고, 행정부는 이를 집행·관리하며, 법원은 분쟁을 판결하고 행정 행위의 적법성을 심사한다. 이 체계의 비공식적 성격은, 권력 분립과 균형이 단일한 성문 문서가 아니라 헌법적 관행, 보통법 원칙, 그리고 법률 규정을 통해 작동한다는 것을 의미한다.
실질적인 결과로서, 영국의 권력분립은 경직된 법적 규칙이라기보다는 진화하는 헌법 규범으로 이해하는 것이 가장 적절하다. 이 원칙은 가장 주목할 만하게는 Constitutional Reform Act 2005에 의해 점진적으로 강화되어 왔지만, 명시적인 헌법 문언보다는 관행, 점진적 개혁, 그리고 제도적 자제에 의존한다는 점에서 영국 특유의 성격을 지닌다.
대한민국의 권력분립
대한민국의 권력분립 방식은 성문헌법에 명문으로 규정되어 있다는 점에서 미국 및 영국 모델과 구별된다. 1948년 대한민국 헌법은 이후의 개정을 거치면서 국가의 세 가지 주요 권력을 별개의 헌법 기관에 배분하였다. 입법권은 국회에, 행정권은 대통령이 이끄는 정부에, 사법권은 법원에 귀속된다.
대한민국을 미국 및 영국 모두와 구별하는 특징은 헌법재판소의 존재이다. 일반 법원 체계와 별개의 독립 기관으로 설립된 헌법재판소는 법률에 대한 위헌 심사, 국가기관 간 권한 분쟁 판단, 그리고 탄핵 심판을 담당한다. 이처럼 헌법적 판단 기능을 일반 사법 기능으로부터 제도적으로 분리하는 방식은, Supreme Court가 헌법적 판단과 일반 사법 기능 모두를 수행하는 미국 체계에도 없으며, 영국에도 역시 이에 직접적으로 상응하는 기관이 존재하지 않는다.
대한민국의 권력 분립과 균형 체계는 미국과 유사한 여러 장치를 포함한다. 국회는 대통령을 탄핵할 수 있으며, 헌법재판소가 탄핵의 효력을 결정한다. 대통령은 국회가 통과시킨 법률에 대해 거부권을 행사할 수 있으며, 법원은 행정 행위의 적법성을 심사할 수 있다. 성문 헌법 체계는 영국의 비공식적 장치보다 이러한 메커니즘에 더 명확한 형식적 근거를 제공하며, 헌법재판소라는 별개 기관의 존재는 미국이나 영국 어느 모델에도 없는 추가적인 구조적 안전장치를 더한다.