영국 헌법의 법원法源 (1) - Acts of Parliament 의회 제정법

영국 헌법의 법원(法源)

영국은 단일한 성문헌법 문서를 보유하지 않는다. 미국, 독일, 대한민국과 같이 헌법적 기본 원칙을 단일 성문 문서에 집약한 현대 민주주의 국가들과 달리, 영국 헌법은 복수의 법원(法源)에 분산되어 있다는 의미에서 불문헌법(unwritten constitution)적 성격을 지닌다. 이러한 법원들은 국가와 개인 간의 관계, 각 정부 기관의 권한, 그리고 시민의 기본권을 집합적으로 규정한다.

영국 헌법의 네 가지 주요 법원은 다음과 같다.

1. Acts of Parliament(의회 제정법) — 헌법적 의의를 지니는, 의회가 통과시킨 법률
2. 판례법(Case law) — 수 세기에 걸쳐 헌법 원칙을 형성해 온 사법적 판결
3. 대권(The Royal Prerogative) — 역사적으로 국왕에게 부여된 잔존 권한으로, 현재는 대부분 행정부에 의해 행사됨
4. 헌법적 관행(Constitutional conventions) — 법적 구속력은 없으나 정부 행위를 규율하는 불문의 정치적 관행

이 글은 이 중 첫 번째 법원인 Acts of Parliament를 중점적으로 다룬다.

헌법의 법원으로서의 Acts of Parliament

헌법적 제정법의 성격

영국에서 의회는 헌법적 제약 없이 어떠한 사안에 대해서도 입법할 수 있으며, 어떤 Act of Parliament도 다른 법률보다 형식적으로 상위에 놓이지 않는다. 이는 의회 주권(parliamentary sovereignty) 원칙, 즉 의회가 최고의 입법 권한을 지니며 어떤 의회도 그 후임 의회를 구속할 수 없다는 원칙으로부터 직접 도출된다. 형식적 차원에서 본다면, 선거 제도를 개정하는 법률과 폐기물 처리를 규율하는 법률은 동일한 법적 효력을 지닌다.

그러나 특정 Acts of Parliament는 특별한 헌법적 의의를 지니는 것으로 널리 인정된다. 이러한 법률은 정부 기관의 권한을 정의하거나, 기본권을 보호하거나, 개인과 국가 간의 관계를 확립하는 규범이다. 이러한 법률들을 망라하는 법적으로 확정된 목록은 존재하지 않지만, 이들은 흔히 "헌법적 제정법(constitutional statutes)"으로 지칭되며, Thoburn v Sunderland City Council [2002]에서 확인된 바와 같이 법원으로부터 보다 강화된 해석상 보호를 받을 수 있다.

목록의 비확정성

영국에는 특정 법률을 "헌법적"으로 지정하는 공식적인 메커니즘이 없기 때문에, 헌법적 의의를 지니는 Acts of Parliament의 목록은 실정법의 문제가 아니라 학문적·사법적 판단의 영역에 속한다. 어떤 법률을 포함할지 또는 제외할지에 관해서는 논자마다 의견이 다를 수 있다. 이하에서는 공법 학문에서 가장 일반적으로 인용되는 목록, 즉 1215년부터 2005년까지의 11개 주요 법률을 살펴본다.

주요 헌법적 제정법

1. Magna Carta 1215 (대헌장)

Magna Carta 1215는 영국 헌법 전통의 토대로 흔히 묘사된다. 국왕 John이 Runnymede에서 인준한 이 문서는, 군주의 권력이 한계에 종속되며 개인은 국왕이 자의적으로 침해할 수 없는 권리를 보유한다는 점을 최초로 공식적으로 천명한 것이다. 그 상징적 가치는 '법 위에 있는 사람은 없다(no man is above the law)'는 원칙에 있으며, 이 원칙은 현대 법치주의의 핵심으로 여전히 유효하다.

원래의 조항 중 상당수는 수 세기에 걸쳐 폐지되었으나, Magna Carta는 정부가 법적 제약 내에서 운영되어야 한다는 이념의 가장 이른 표현으로서 지속적인 헌법적 중요성을 유지하고 있다. 이 문서는 적법한 절차(due process)와 사법에의 접근권이라는 개념을 맹아적 형태로 확립하였으며, 이 개념들은 오늘날에도 헌법적 사고를 형성하고 있다.

2. Bill of Rights 1689 (권리장전)

Bill of Rights 1689는 명예혁명(Glorious Revolution) 이후 William III와 Mary II의 즉위에 뒤따라 제정되었다. 이 법률은 왕권 행사에 중대한 제약을 가하고, 잉글랜드에서 의회 우위의 기초를 마련하였다.

주요 조항은 다음과 같다.

• 군주가 의회의 동의 없이 Acts of Parliament의 효력을 정지하는 권한의 제거
• 의회의 권한 없이 국왕이 과세하는 것에 대한 금지
• 의회 선거가 왕실의 간섭으로부터 자유로워야 한다는 보장
• 의회 내 발언 및 토론의 자유 보호

Bill of Rights 1689는 의회 주권의 발전과 17세기 국왕과 의회 간 갈등으로부터 출현한 헌법적 타협을 이해하는 데 핵심적인 법률이다.

3. Act of Settlement 1701

Act of Settlement 1701은 두 가지 뚜렷한 헌법적 목적에 기여하였다. 첫째, 가톨릭교도의 왕위 계승을 금지하고 남성 상속인에게 우선권을 부여하는 방식으로 왕위계승 규칙을 변경하였다. 둘째, 그리고 아마도 더 지속적인 헌법적 의의를 지니는 것으로서, 사법부의 독립 원칙을 확립하였다. 판사가 국왕의 뜻이 아닌 선량한 행동(good behaviour)을 조건으로 직위를 유지하도록 규정함으로써, 이 법률은 독립적인 사법부를 위한 헌법적 기초를 창출하였다. 이는 영국에서 권력 분립과 법치주의의 초석이 된다.

4. Acts of Union 1706–07

Acts of Union 1707은 스코틀랜드 의회에서 1706년에, 잉글랜드 의회에서 1707년에 각각 통과되어 잉글랜드 왕국과 스코틀랜드 왕국을 단일한 그레이트브리튼 의회 아래 통합하였다. 이 통합은 의회 주권의 영토적·제도적 범위를 결정하는 데 있어서도 중요한 헌법적 결과를 가져왔다. Westminster가 스코틀랜드에 대해 입법할 수 있는 범위, 혹은 그 반대에 관한 문제는 특히 권한이양(devolution)의 맥락에서 헌법적 논의에서 지속적으로 제기되고 있으며, 이 법률들은 그러한 논의에서 여전히 중요한 의미를 지닌다.

5. Parliament Acts 1911 and 1949

Parliament Act 1911과 Parliament Act 1949는 함께 House of Commons와 House of Lords 간의 헌법적 관계를 근본적으로 변경하였다. 1911년 이전에 상원은 입법에 대한 완전한 거부권을 보유하였다. Parliament Act 1911은 상원이 Finance Bill을 거부하면서 촉발된 헌법적 위기를 배경으로 제정되었으며, Money Bills가 상원의 동의 없이도 국왕의 재가(Royal Assent)를 받을 수 있도록 함으로써 상원의 권한을 제한하였다.

Parliament Act 1949는 Parliament Act 1911을 개정하여 상원의 지연 권한을 더욱 축소하였으며, 선출된 House of Commons가 특정 조건과 기한을 충족하는 경우 House of Lords의 동의 없이도 궁극적으로 법률을 제정할 수 있도록 하였다. 두 Parliament Acts를 합산하면, 선출된 하원이 비선출 상원보다 헌법적으로 우위에 있음을 확인한다.

Parliament Act 1949의 헌법적 유효성 자체가 이의에 부쳐졌으나, R (Jackson) v A-G [2005]에서 House of Lords에 의해 최종적으로 확인되었다. 이 사건에서는 의회 주권의 한계에 관한 중요한 Obiter 관찰도 이루어졌다.

6. European Communities Act 1972

European Communities Act 1972는 EU 법률과 EU 법체계를 영국 국내법에 편입시켰다. 이 법률은 EU 법과 직접적 효력을 지니는 EU 규정에 저촉되는 Acts of Parliament를 영국 법원이 적용 배제할 것을 요구한다는 점에서 헌법적으로 이례적이었으며, 이 입장은 House of Lords가 Factortame (No 2) [1991]에서 확인하였다. 이는 영국이 유럽연합 회원국이었던 기간 동안 전통적인 의회 주권 원칙에 대한 중대한 예외를 창출하였다.

영국의 유럽연합 탈퇴(Brexit) 이후, European Communities Act 1972는 European Union (Withdrawal) Act 2018에 의해 실질적으로 폐지되었다. 이 법률이 역사적·헌법적으로 매우 중요한 의미를 지니지만 현재 영국의 현행법의 일부를 구성하지 않는다는 점에 유의할 필요가 있다.

7. Police and Criminal Evidence Act 1984

Police and Criminal Evidence Act 1984(PACE 1984)는 형사 수사 및 법 집행의 맥락에서 개인과 국가 간 관계를 헌법적으로 규율하는 데 핵심적인 위치를 차지한다. 한편으로 이 법률은 경찰에게 체포, 수색, 구금에 관한 광범위한 권한을 부여한다. 다른 한편으로, 이러한 권한의 남용을 방지하기 위한 중요한 절차적 보호 장치를 포함하고 있다. PACE 1984가 효과적인 치안 활동과 개인의 자유 보호 사이에서 취하는 균형은 헌법 및 인권법에서 반복적으로 다루어지는 주제이다.

8. Public Order Act 1986

Public Order Act 1986은 공공장소에서의 집회 및 행진 권리의 행사를 규율한다는 점에서 헌법적 의의를 지닌다. 이 법률은 시민이 집회와 행진을 개최할 권리에 대한 제한을 허용하며, 이를 통해 공공질서와 표현의 자유 및 집회의 자유에 관한 개인적 권리 사이의 근본적인 긴장 관계를 야기한다. 이러한 긴장은 Human Rights Act 1998 및 유럽인권협약(ECHR)에 의해 보호되는 권리의 맥락에서 점점 더 중요해지고 있다.

9. Human Rights Act 1998

Human Rights Act 1998은 유럽인권협약(ECHR)을 영국 국내법에 편입시켜, 개인이 Strasbourg의 유럽인권재판소에 청원하지 않고도 영국 법원에서 협약상 권리를 집행할 수 있도록 하였다. 이 법률은 모든 공공기관이 협약상 권리에 합치하는 방식으로 행동할 것을 요구하고, 법원이 가능한 한 해당 권리에 부합하는 방식으로 법률을 해석할 의무를 부과한다.

그러나 Human Rights Act 1998은 법원이 협약상 권리에 위배되는 1차 입법을 무효화하는 것을 허용하지 않는다. 대신 상위 법원은 불합치 선언(declaration of incompatibility)을 발령할 수 있으며, 이 경우 문제된 법률을 개정할지 여부는 의회의 판단에 맡겨진다. 이 메커니즘은 의회 주권을 유지하면서 기본권 보호를 위한 헌법적 틀을 제공한다. 그 해석적 효력은 Ghaidan v Mendoza [2004]에서 잘 예시되어 있다.

10. 권한이양법 (Acts of Devolution)

20세기 말에 제정된 일련의 권한이양 법률들은 영국의 영토적 헌법을 근본적으로 변화시켰다. 그 중 가장 중요한 것은 Scotland Act 1998로, 스코틀랜드 의회를 설립하고 Edinburgh에 실질적인 입법 권한을 이양하였다. 웨일스와 북아일랜드에도 이에 상응하는 별도 입법을 통해 유사한 체계가 도입되었다.

이러한 법률들은 의회 주권의 성격과 한계에 관한 심층적인 헌법적 문제를 제기한다. 권한이양 기관들은 일정한 권한 범위 내에서 입법 권한을 행사하며, Westminster는 이론적으로 권한이양 지역에 대해 입법할 수 있는 권한을 보유하고 있다. 그러나 그 권한 행사에 대한 현실적·정치적 제약은 상당하며, 권한이양 체계는 계속해서 발전하고 있다.

11. Constitutional Reform Act 2005

Constitutional Reform Act 2005는 사법부 및 영국 최고 Court of Appeal의 헌법적 체계에 광범위한 개혁을 도입하였다. 가장 주목할 만한 점은, 영국의 최고 법원으로 기능하던 House of Lords의 상소위원회(Appellate Committee of the House of Lords)를 폐지하고 새로 창설된 Supreme Court로 대체한 것이다. Supreme Court는 2009년부터 운영을 시작하였다. 이 법률은 또한 Lord Chancellor의 직위를 개혁하고 Judicial Appointments Commission을 설립함으로써, 행정부 및 입법부로부터 사법부의 제도적 독립성을 강화하였다. 이를 통해 영국 헌법 내에서 권력 분립이 이전보다 더 명확하게 표현되었다.

요약

아래 표는 위에서 논의한 11개 주요 헌법적 제정법에 대한 간략한 개요를 제공한다.

Acts of Parliament는 영국 헌법의 하나의 법원에 불과하다는 점을 강조할 필요가 있다. 헌법적 체계에 대한 완전한 이해를 위해서는 이러한 제정법들과 함께 작동하는 판례법, 대권, 그리고 헌법적 관행에 대한 이해가 요구된다. 각 법원은 다른 법원들과 상호작용하며, 영국 헌법의 고유한 성격을 부여하는 것은 어떤 단일 문서가 아니라 이들 사이의 상호작용이다.