행정부와 사법부의 권력 분립
영국 헌법에서 행정부와 사법부의 관계는 정부 효율성의 필요와 사법부 독립의 명령 사이에 놓인 긴장 관계로 정의된다. 정기적인 민주적 심사를 받는 입법부나 광범위한 대권 및 법령상 권한을 보유하는 행정부와 달리, 사법부는 헌법적으로 독자적인 위치를 차지한다. 사법부의 기능은 외부의 간섭 없이 공정하게 법을 판단하는 것이다. 이 글에서는 그러한 권력 분립이 어떻게 유지되는지, 역사적으로 어디에서 무너졌는지, 그리고 견제와 균형을 보전하는 메커니즘은 무엇인지를 살펴본다.
사법부의 독립 (Judicial Independence)
사법부의 독립이란 법관이 사건을 심리할 때 행정부의 압력이나 간섭으로부터 자유로워야 함을 의미한다. 영국에서 이 원칙은 보통법 전통과 법령상 보호의 결합을 통해 확보된다.
역사적으로 법관은 국왕(Crown)의 의사에 따라 직을 유지하였기 때문에 행정부에 의한 해임에 취약하였다. Act of Settlement 1701은 법관이 품행 불량이 없는 한 직을 유지한다고 규정함으로써 이 문제를 해결하였다. 즉 법관은 양원의 공식적인 청원을 통해서만 해임될 수 있다. 이러한 임기 보장은 법관을 행정부의 압력으로부터 차단하며, 사법부 독립의 근본적 요소이다.
재정적 독립 역시 그에 못지않게 중요하다. 법관의 급여는 매년 의회의 예산 심의를 거치지 않고 통합기금(Consolidated Fund)에서 직접 지급된다. 이는 행정부가 급여 삭감의 위협을 사법부에 대한 압력 수단으로 활용할 수 없음을 의미한다.
Senior Courts Act 1981은 이러한 보호를 법령 차원에서 강화하며, Contempt of Court Act 1981은 계속 중인 사건에 대한 행정부의 부적절한 발언을 포함하여 외부의 간섭으로부터 사법 절차의 완결성을 보호하는 메커니즘을 제공한다.
Constitutional Reform Act 2005의 역할
행정부와 사법부의 관계에 대한 현대 최대의 구조적 개혁은 Constitutional Reform Act 2005에 의해 도입되었다. 이 법률이 제정되기 전에는 내각 장관이자 행정부의 일원인 Lord Chancellor가 사법부 수장으로서 사법적 직위를 겸임하는 동시에 입법 기능을 수행하는 House of Lords의 의장직을 맡고 정법원 행정을 담당하였다. 정치적으로 임명된 단일 인물에게 이처럼 역할이 집중되는 것은 권력 분립의 이상으로부터 현저하게 벗어나는 것이었다.
Constitutional Reform Act 2005는 이러한 체계를 세 가지 주요 방식으로 재편하였다.
첫째, 이 법률은 House of Lords의 사법위원회(Judicial Committee of the House of Lords)를 대체하는 UK Supreme Court를 창설하였다. 종전에는 Law Lords — 즉 상임항소법관(Lords of Appeal in Ordinary) — 이 상원에서 입법자로 활동하는 동시에 최고 사법기관으로 기능하였다. 2009년 10월에 출범한 Supreme Court는 의회와 물리적·제도적으로 분리되어 있어, 입법부와 최고 사법부 사이의 가장 가시적인 중첩이 제거되었다.
둘째, 이 법률은 Lord Chancellor직을 개혁하였다. Lord Chancellor는 더 이상 법조인이거나 House of Lords 의원일 필요가 없으며, 종전에 이 직위에 부속되었던 사법적 기능들은 대부분 이관되었다. 특히 s 3 Constitutional Reform Act 2005는 정부, 그 중에서도 각료들이 사법부의 독립을 수호해야 한다는 명시적인 법령상 의무를 부과한다. 각료는 어떠한 형태의 특별한 접근을 통해서도 특정 사법 결정에 영향을 미치려 해서는 안 된다. 이 조항은 종전에 비공식적으로 작동하던 헌법적 관행에 법령상 표현을 부여한 것이다.
셋째, 이 법률은 사법관 임용 후보자를 선발하는 독립 기관인 사법관임용위원회(Judicial Appointments Commission, JAC)를 설립하였다. 이 법률이 제정되기 전에는 고위직 사법관 임용이 정부(Crown)를 대신하여 Lord Chancellor에 의해 이루어졌으며, 이 과정은 불투명하고 행정부의 정실 인사에 취약할 가능성이 있었다. 개혁된 제도 하에서 Supreme Court의 결원 보충을 위한 임용은 Lord Chancellor의 추천을 받은 수상의 조언에 따라 정부(Crown)에 의해 이루어진다. Supreme Court 구성원들과 JAC가 그 추천 중에서 선발하며, 선발은 오로지 능력에만 기초하여야 한다. 이 과정은 사법관 임용에 대한 행정부의 영향력 범위를 실질적으로 축소시킨다.
Lords Justices of Appeal 및 High Court의 puisne 판사들도 마찬가지로 JAC 절차를 통해 임용되어, 상급 사법부 전반에 걸쳐 능력 중심의 선발이 강화된다.
행정부와 사법부의 중첩
준사법적 권한 행사와 Human Rights Act 1998 이후의 문제들
Constitutional Reform Act 2005에 의한 개혁에도 불구하고, 행정부 기능과 사법부 기능 사이의 일정한 중첩은 영국 헌법의 역사 전반에 걸쳐 지속되어 왔으며 지금도 존재한다. 2005년 이전에는 Lord Chancellor의 복합적인 역할이 이 중첩을 단적으로 보여주었으나, 문제는 그 직위에만 국한되지 않았다.
Human Rights Act 1998은 유럽인권협약(European Convention on Human Rights, ECHR)이 보장하는 권리를 국내법으로 수용하여 행정부 권한과 사법적 심사 사이의 헌법적 긴장을 더욱 첨예하게 만들었다. 특히 두드러진 사례가 Belmarsh Case [2004]이다. 이 사건에서 House of Lords는 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001에 따른 외국인의 무기한 구금이 유럽인권협약 제5조 및 제14조에 합치하지 않는다고 판시하였다. 이 사건은 국가안보 분야에서 행정부의 행위를 심사하고자 하는 최고 사법부의 의지와, 합치하지 않는 조치를 정당화하기 위한 의회 수권의 한계를 동시에 드러냈다. 정부의 대응 — 무기한 구금을 통제 명령(control orders)으로 대체한 것 — 은 사법부의 합치 불선언(declaration of incompatibility)이 1차 입법을 무효화하는 공식적인 권한이 없더라도 입법적·행정적 개혁을 촉구할 수 있음을 보여준다.
R (Anderson) v Secretary of State for the Home Department [2002]는 필요적 종신형 수형자에 대한 기본 형기(tariff) — 즉 최소 복역 기간 — 를 설정하는 내무부 장관(Home Secretary)의 권한에 관한 사건이다. House of Lords는 기본 형기 설정 기능이 본질적으로 사법적 성격을 지니며 정부 각료가 아닌 독립된 재판기관이 행사하여야 하므로 이 권한이 유럽인권협약 제6조에 합치하지 않는다고 판시하였다.
행정부가 계속 행사하는 준사법적 기능
이러한 발전에도 불구하고 행정부는 두 가지 중요한 영역에서 준사법적 기능을 계속 보유하고 있다.
첫째는 행정 심판소(Administrative Tribunals)이다. 심판소는 개인과 국가 사이의 분쟁(그리고 때로는 개인들 사이의 분쟁)을 해결하는 사법적 기능을 수행하지만, 그 구성원은 행정부 출신이거나 행정부에 의해 임명되는 경우가 많다. Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007이 보다 통합적이고 독립적인 심판소 구조를 창설하였지만, 이 맥락에서 행정적 결정과 사법적 판단 사이의 경계는 여전히 논쟁적인 문제로 남아 있다.
둘째는 강제토지수용명령(Compulsory Purchase Orders, CPOs)이다. 정부가 예를 들어 신규 도로나 철도를 건설하기 위해 토지를 강제 수용하려는 경우, 어떤 토지를 수용할 것인지에 관한 결정은 사인의 권리에 영향을 미치며 법령상 절차를 따라야 한다는 점에서 준사법적 성격을 갖는다. 그러나 이 결정은 독립된 법원이 아닌 관련 정부 각료에 의해 최종적으로 내려진다. 피수용 토지 소유자는 법원을 통해 명령의 적법성에 이의를 제기할 수 있지만, 실질적인 결정 자체는 행정부의 영역 내에 머문다.
행정부와 사법부의 상호 견제 (Checks and Balances)
사법부 독립의 중요성
사법부를 행정부로부터 분리하는 것은 근본적인 헌법적 목적에 기여한다. 독립적인 사법부는 행정부의 행위를 심사하여 행정부가 그 권한을 초과하거나 위법하게 행사하지 않도록 보장할 수 있다. 이를 통해 사법부는 법치주의(rule of law)를 수호한다.
영국에서 이 기능은 특별한 의미를 갖는다. 행정부에 대한 의회의 심사가 항상 효과적이지는 않기 때문이다. 의회의 감시가 제한되는 경우 — 하원에서의 다수석을 통해 행정부가 지배적인 위치를 점하거나, 일정한 행정부 행위의 전문적·비공개적 성격으로 인한 경우 — 독립적인 사법부는 책임성을 확보하는 대안적 메커니즘을 제공한다.
그러나 영국 사법부의 지위가 일부 다른 법제의 헌법재판소와 다르다는 점을 인정하여야 한다. 불문헌법 체계 안에서 운영되는 결과로, 영국 사법부는 행정부의 행위나 의회가 제정한 법률을 위헌으로 선언하여 완전히 무효화하는 공식적인 권한을 갖지 않는다. 이 점에서 영국은, 예를 들어 대한민국 헌법 하에서 헌법재판소가 법률을 위헌으로 선언하여 무효화할 권한을 가지는 대한민국과 다르다. 영국에서 사법부가 의회 제정법과 관련하여 활용할 수 있는 주된 구제수단은 s 4 Human Rights Act 1998에 따른 합치 불선언이며, 이는 해당 법률의 계속적인 유효성에 영향을 미치지 않는다.
사법심사(Judicial Review)를 통한 행정부 통제
사법심사는 사법부가 행정부에 대한 감독 관할권을 행사하는 주된 메커니즘이다. 사법심사를 통해 법원은 행정부가 그 법적 권한의 범위 내에서 절차적 공정성 및 합리성의 요건에 따라 행위하였는지를 심사한다.
행정부가 법령에서 도출된 권한을 행사하는 경우, 법원은 그 권한이 의회가 부여한 목적에 따라 행사되었는지, 그리고 권한을 초과하거나 남용하지 않았는지를 확인한다. 행정부가 국왕 대권(Royal Prerogative)에서 도출된 권한을 행사하는 경우, 사법심사는 그 권한의 허용 범위를 결정하고 적절하게 행사되었는지를 보장한다.
사법심사의 결정적인 특징은 법원이 행정부의 결정이나 행위의 적법성만을 심사한다는 점이다 — 그 결정의 당부(merits)는 심사하지 않는다. 특정 행정부의 결정이 현명하였는지, 적절하였는지, 또는 공익에 부합하였는지는 법원이 아닌 행정부의 문제이다. 사법부는 결정이 위법하거나 비합리적이거나 절차적으로 부적절한 경우에만 개입한다. 이러한 자제는 정부 정책을 담당하는 부처로서 행정부의 헌법적 역할과, 선출된 정부가 보유하지만 비선출직 법관은 갖지 못하는 민주적 정당성을 모두 반영한다.
국왕 대권(Royal Prerogative) 행사에 대한 사법적 통제
국왕 대권이란 법률에 의해 폐지되지 않은 채 정부(Crown)가 행사할 수 있는 잔여적 보통법상 권한을 말한다. 법원은 대권 행사가 사법적 심사의 대상이 되는 범위를 규율하는 법리를 발전시켜 왔다.
법원에 의해 확립된 두 가지 기본 원칙이 있다. 첫째, 새로운 대권은 창설될 수 없다. Case of Proclamations (1610)은 정부(Crown)가 역사적 관행이나 법적 근거 없이 대권을 주장할 수 없음을 확립하였다. 둘째, 기존 대권의 범위는 확대될 수 없다. BBC v Johns [1965]는 대권의 범위가 고정되어 있어 새로운 상황을 포섭하도록 확장될 수 없음을 확인하였다.
현대의 주도적 판례는 CCSU v Minister for Civil Service [1984]이다. 이 사건에서 House of Lords는 법원이 원칙적으로 대권 행사를 심사할 관할권을 가진다고 확인하였다. 그러나 House of Lords는 또한 그 사안의 성격상 사법심사에 적합하지 않은, 즉 재판불가해성(裁判不可解性, non-justiciable)을 갖는 대권의 범주를 확인하였다. 그 사건에서 확인된 재판불가해 영역에는 국제조약의 체결, 군대의 통제, 국토 방위, 의회 해산, 사면권(prerogative of mercy) 및 공훈의 수여가 포함된다.
재판불가해성(Non-justiciability)의 한계
재판불가해성을 갖는 대권의 범주가 완전히 고정되어 있는 것은 아니다. 법원은 시간이 지남에 따라 종전에는 심사 대상이 아니라고 간주되었던 일부 대권 행사를 심사하려는 의지를 보여 왔다.
Blackburn v Attorney-General [1971]에서 법원은 국제조약 체결을 위한 행정부의 대권 행사가 사법심사의 대상이 되지 않는다고 확인하였다. 조약 체결은 법원이 개입하지 않을 외교 정책의 문제이기 때문이다.
그러나 보다 최근에는 법원이 종전에 재판불가해한 것으로 여겨지던 권한의 특정 측면을 심사하려는 의지를 보여 왔다. R (Bentley) v Secretary of State for the Home Department [1993]에서 법원은 CCSU v Minister for Civil Service [1984]에서 재판불가해 범주로 열거된 바 있는 내무부 장관의 사면권 행사를 심사하기 시작하였다. 법원은 사면권을 행사하거나 거부하는 결정의 당부는 심사 대상이 아니지만, 대권이 행사되는 방식의 절차적 측면은 심사 대상이 될 수 있다고 판시하였다.
마찬가지로 R (Everett) v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs [1989]에서 법원은 외무부 장관의 여권 발급 권한 행사 — 또 다른 대권적 기능 — 를 심사하였고, 이것이 원칙적으로 사법심사의 대상이 된다고 판시하였다.
이러한 발전은 Human Rights Act 1998의 영향력 증대와 개인의 권리에 영향을 미치는 행정부 행위는 법적 이의 제기에 개방되어야 한다는 원칙에 부분적으로 힘입어, 대권에 대한 법원의 심사 의지가 점진적으로 확대되고 있음을 보여준다.
그럼에도 불구하고 법원은 외교 관계의 수행, 국가안보, 국토 방위 등 고도로 정치적인 성격을 갖는 영역에서 대권 행사를 심사하는 데 여전히 소극적이다. 이들 영역에서 법원은 행정부의 판단을 재고할 제도적 역량이 자신에게 없음을 인정한다. 그 결과 행정부가 행사하는 일부 권한은 사법부와 입법부 모두의 실질적인 감시 범위 밖에 남아 있으며, 이는 영국 헌법 질서 내에서 작동하는 견제와 균형 원칙에 대한 실질적인 한계를 나타낸다.