Case Facts
이 사건은 St Helens Borough Council이 Manchester Primary Care Trust(PCT)를 상대로 제기한 사법심사 Judicial Review 사건으로, 해리성 정체성 장애(Dissociative Identity Disorder)를 앓고 있는 성인 여성 PE의 돌봄에 대한 재정 책임 소재가 쟁점이었다. 이 사건은 아동 보호나 친권과는 전혀 무관하며, 관련 입법 체계 하에서 PE의 돌봄 비용을 누가 부담해야 하는지를 둘러싸고 두 법정 기관 사이에서 발생한 공법상 분쟁이다.
PE는 1975년 출생 이후부터 St Helens Borough Council의 관리하에 있었고, 1978년에는 보호명령(care order)이 내려진 바 있다. 사건 당시 시행 중이던 돌봄 체계는 2000년 4월부터 운영되어 왔다. 연간 돌봄 비용은 약 £675,000에 달하였는데, 이는 PE의 필요가 얼마나 복잡하고 집중적인지를 보여주는 이례적인 수치였다. PE는 1심 및 항소심 전 과정에서 Official Solicitor를 통해 대리되었으며, Official Solicitor는 장기화된 소송이 PE 본인에게 미치는 악영향에 대한 우려를 표명하였다.
핵심 분쟁은 2006년 11월 30일 Manchester PCT의 평가 패널이 내린 결정에서 비롯되었다. 패널은 NHS 계속의료(continuing healthcare) 적격성에 관한 Strategic Health Authority의 기준을 체계적으로 검토하였고, 최종적으로 PE의 돌봄 필요가 주로 의료적 성격을 띠지 않는다는 결론을 내렸다. 이에 따라 PCT는 물리치료 및 기타 특정 의료 사항을 제외하고는 돌봄 비용 지원을 거절하였다. 그 결과, 재정 책임은 National Health Service Act 2006 하의 NHS가 아닌, National Assistance Act 1948이 규율하는 사회적 돌봄 체계 하에서 St Helens Borough Council에 귀속되었다.
St Helens Borough Council은 다음 다섯 가지 근거를 들어 해당 결정에 대한 사법심사를 신청하였다. 첫째, PCT가 Multi-disciplinary team의 견해를 부정확하게 기록하였다는 것, 둘째, Dr Land의 보고서 등 관련 자료를 충분히 고려하지 않았다는 것, 셋째, 적격성 기준을 잘못 적용하였다는 것, 넷째, 비용 분담에 관한 기준을 잘못 적용하였다는 것, 다섯째, PE의 특수하고 복잡하며 변동성이 큰 상태를 감안할 때 해당 결정이 비합리적이라는 것이었다. 중요한 점은, 어느 단계에서도 적격성 기준 자체의 적법성은 다투어지지 않았으며, 쟁점은 오로지 그 기준의 적용 방식에 국한되었다는 사실이다.
1심의 High Court는 다섯 가지 신청 근거 모두 기각하며 사법심사 허가를 거부하였다. St Helens Borough Council은 Court of Appeal에 항소하였다.
Held
Court of Appeal은 항소를 기각하고 Beatson J의 결정을 유지하였다. PE의 돌봄 필요가 주로 의료적 성격을 띠지 않는다는 PCT의 결정은 법정 권한의 적법한 행사로서 인정되었고, 사법심사 신청은 전면 거부되었다.
법원은, 관련 입법의 구조에 비추어 의료 적격성에 관한 문제를 판단함에 있어 PCT의 역할이 우선적임을 확인하였다. Beatson J가 사법심사를 수행하는 법원이 두 공공기관이 도달한 상반된 전문가 결론의 시비를 직접 판단해서는 안 된다는 주장을 적법하게 배척한 것도 옳다고 판시하였다. 적절한 심사 기준은 Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948]에서 제시된 Wednesbury 비합리성 원칙, 즉 어떤 합리적인 기관도 도달할 수 없을 정도로 비합리적인 경우에만 결정을 다툴 수 있다는 기준으로 유지되었다.
Court of Appeal은 나아가 PCT의 판단이 그 기준에 비추어 충분히 타당하다고 판시하였다. 특히 패널은 PE의 돌봄 상황이 이례적이기는 하나 유일무이한 것은 아니며, 상황의 복잡성은 PE의 임상적 의료 필요에 내재하는 문제가 아니라 PE와 지자체 사이의 관계 악화에서 비롯된 것이라고 판단하였는데, 이러한 논리는 합리적인 것으로 인정되었다.
한편, 2007년 10월 1일부터 새로운 NHS 계속의료 국가 체계(National Framework for NHS Continuing Health Care)가 도입되어, 지자체와 PCT가 소송을 최우선 수단으로 삼지 않는 분쟁 해결 절차에 합의하도록 요구하게 되었다. 이 변화는 이 사건의 소송이 새 체계가 방지하고자 한 바의 전형적인 사례임을 더욱 선명하게 부각시켰다.
Ratio Decidendi
이 사건의 Ratio는 여러 중요한 공법 원칙을 확립한다. 첫째, PCT와 같은 NHS 기관이 계속의료 적격성을 결정하는 법정 권한은 우선적 성격을 갖는다. 즉, 관련 입법 체계, 주로 National Health Service Act 2006은 그 책임을 법원이나 지자체가 아닌 NHS 기관에 부여하고 있다. 둘째, 그러한 결정에 대한 사법심사의 적절한 기준은 Wednesbury 비합리성이다. 법원은 의사결정 기관이 내린 전문가적 판단을 대체하거나, 서로 다른 공공기관이 각각 합리적으로 도달하였으나 상호 모순되는 전문가 결론 사이의 시비를 해결하는 역할을 하지 않는다. 셋째, NHS 기관이 적격성 기준에 대해 체계적이고 구조화된 평가를 수행한 경우, 명백한 비합리성, 절차 위반, 또는 위법성이 없는 한 그 결론은 상당한 재량의 여지를 가진다.
이러한 원칙들은, 사법심사에서 법원의 감독 관할권은 행정적 결정의 실질적 옳고 그름이 아니라 그 적법성에 관한 것이라는 더 넓은 헌법적 입장을 반영한다. 의회가 특정 결정을 전문 법정 기관에 위임한 경우, 법원은 그 기능을 대신하여 자신의 판단을 대입하지 않는다.
Obiter Dicta
Court of Appeal은 판결 서두에서 이 사건의 성격에 관해 날카로운 지적을 하였다. 법원은 두 공적 자금으로 운영되는 공공기관이 PE의 돌봄 비용을 누가 부담해야 하는지를 결정하기 위해 값비싼 소송을 벌이고 있음을 지적하며, "돌봄을 위한 돈과 소송을 위한 돈이 모두 같은 공공 재정에서 나오고 있다"고 언급하였다. 이는 이러한 성격의 기관 간의 분쟁에 대한 법원의 불편함을 드러낸 명확한 사법적 경고였으며, 납세자가 공동으로 재정을 지원하는 법정 기관들 사이의 대립적 소송에 공적 자원이 투입되는 것에 대한 우려를 표명한 것이다.
이 언급은 엄밀한 의미의 Ratio의 일부는 아니지만, 사법적 지침으로서 상당한 의미를 갖는다. 이후 2007년 10월부터 NHS 계속의료 국가 체계가 도입되어 소송에 앞서 분쟁 해결 절차 합의를 의무화하게 된 것은, 이 사건에서 법원이 표명한 우려가 정책 차원에서도 공유되었음을 보여준다. 따라서 이 사건은 계속의료 맥락에서의 Wednesbury 기준에 관한 권위 있는 판례일 뿐 아니라, 이 분야에서 공공기관 간의 구조화된 대안적 분쟁 해결 체계 발전을 촉진한 중요한 계기로서의 의의도 함께 지닌다.