의회주권(議會主權)의 원리와 정의
의회주권(parliamentary sovereignty) — 의회우위(parliamentary supremacy)라고도 한다 — 은 영국의 불문헌법을 구성하는 근본적인 헌법 원칙이다. 이 원칙에 따르면 의회는 최고 입법 기관으로서 무제한적인 입법 권한을 보유한다. 이 원칙은 헌법학자 A.V. Dicey가 그의 저서 Introduction to the Study of the Law of the Constitution (2008)에서 가장 영향력 있게 정식화하였으며, 그는 다음과 같은 세 가지 핵심 요소를 제시하였다.
- 의회는 최고 입법 기관으로서 어떠한 법률도 제정하거나 폐지할 수 있다. 이는 의회의 무제한적인 입법 권한을 반영하는 것으로, 의회는 기본권이나 헌법 자체에 영향을 미치는 사항을 포함하여 어떠한 주제에 관해서도 입법할 수 있다.
- 어떠한 의회도 전임 의회의 구속을 받지 않으며, 후임 의회를 구속할 수도 없다 — 어떠한 법률도 확고하게 고정되거나 다른 법률보다 높은 법적 지위를 부여받을 수 없다. 이는 연속성의 원칙을 포착하는 것으로, 각 의회는 그 자체의 시대에 주권적이며 이전 입법에 의해 제약받을 수 없음을 의미한다.
- 정부나 사법부를 포함한 어떠한 개인이나 기관도 의회 제정법의 유효성에 이의를 제기하거나 해당 법률을 불법이라고 선언할 수 없다. 이는 사법적 복종을 보장하는 것으로, 법원은 입법 절차의 내적 유효성을 심사하지 않고 의회 제정법을 적용하게 된다.
이 세 가지 명제는 의회를 영국 헌법 질서 내에서 법적 권위의 궁극적인 원천으로 자리매김한다. 많은 다른 국가에서 볼 수 있는 성문헌법과 달리, 영국 국내법에는 의회 제정법을 무효화할 수 있는 상위 규범이 존재하지 않는다.
역사적 기원과 법적 확립
명예혁명과 권리장전 1689
의회주권 원칙은 1688년 명예혁명의 헌법적 합의로부터 가장 명확하게 출현하였다. 이 시기 이전에 정부는 상당한 자율적 권한을 행사하였고, 군주와 의회의 관계는 심각하게 다투어지고 있었다. 명예혁명은 이 다툼을 의회에 유리하게 결정적으로 해결하였다.
Bill of Rights 1689는 정부에 대한 의회의 권위를 공식적으로 확립하였다. Article 9 Bill of Rights 1689는 "의회에서의 언론·토론 또는 의사의 자유는 의회 밖의 어떠한 법원이나 장소에서도 탄핵되거나 문제 삼아져서는 안 된다"고 규정한다. 이 조항은 의회 특권(parliamentary privilege)을 확립하고 의회의 내부 절차가 외부의 법적 심사를 받지 않도록 보장한다.
Act of Settlement 1701은 왕위 계승 서열을 규율하고 왕권 행사에 중요한 조건을 부과함으로써 헌법적 합의를 더욱 공고히 하여, 헌법적 사안에서 정부에 대한 의회의 우위를 강화하였다.
보통법과 판례법을 통한 발전
Enrolled Act Rule
보통법은 수많은 중요한 판결을 통해 의회주권을 확인하고 강화해 왔다. 의회 법률이 일단 의회의 기록부(Parliamentary roll)에 등재되면, 법원은 그 유효성에 이의를 제기하거나 이를 무효라고 판단하지 않는다. 이 원칙 — Enrolled Act Rule로 알려진 — 은 Edinburgh & Dalkeith Railway v Wauchope [1842]에서 확립되었다. 이 사건에서 법원은 법률이 적법하게 통과되어 등재되면 법원은 그 제정 방식에 대한 심사 없이 이를 적용할 의무가 있다고 판시하였다.
절차적 불규칙성 불심사 원칙
의회에 대한 이러한 복종은 Pickin v British Railways Board [1974]에서 더욱 확인되었다. 이 사건에서 법원은 의회 제정법을 무시하거나 절차상 불규칙성이나 사기가 있었는지를 확인하기 위해 의회에서 진행된 심의를 조사할 권한이 없다고 확인하였다. 따라서 Enrolled Act Rule은 간접적인 이의 제기에 대한 절대적인 장벽으로 작용한다.
의회주권의 한계 가능성
절대적 사법 복종에 대한 주목할 만한 수정이 R (Jackson) v A-G [2005]에서 제기되었다. 이 사건에서 Parliament Act 1949의 유효성이 다투어졌다. 법원은 궁극적으로 해당 법률을 유효하다고 판단하였으나, 일부 법관들은 Obiter에서 특정 상황에서는 — 특히 법률이 사법심사권과 같은 사법부의 헌법적 역할을 폐지하려 하는 경우에 — 의회 제정법의 유효성을 심사할 준비가 되어 있을 수 있다는 견해를 밝혔다. 의회주권 자체가 보통법의 구성물로서 사법부가 이를 제한할 수 있다는 발상과 연결되는 이 Obiter의 제안은 아직 해결되지 않은 중요한 헌법 사상의 발전을 나타낸다.
의회주권의 구체적 작용 — 무제한적 입법 권한
국제법에 대한 우위
의회는 영국의 국제적 의무에 반하는 방식으로 입법할 수 있으며, 국내 법원은 충돌하는 국제 규범이 아닌 제정법을 적용해야 한다. 이는 Cheney v Conn [1968]에서 확인되었다. 이 사건에서 한 납세자는 징수된 세수의 일부가 제네바협약에 위반하여 핵무기 제조에 사용될 것이라는 이유로 소득세 부과에 이의를 제기하였다. 법원은 해당 세금을 부과하는 법률이 이와 상충하는 국제법 규범보다 우선한다고 판시하였다.
헌법적 관습의 무효화
의회는 확립된 헌법적 관습에 반하는 입법을 할 수도 있다. Madzimbamuto v Lardner-Burke [1969]에서 의회의 입법 권한은 헌법적 관습을 넘어서며 — 그 관습이 상당한 정치적 중요성을 가지더라도 — 이를 무효화할 수 있다고 확인되었다.
헌법 자체의 변경
의회는 통상적인 입법을 통해 헌법 자체를 변경할 권한을 보유한다. 역사적 사례로는 군주제를 규율한 Act of Settlement 1701과, 영국의 EU 회원국 기간 동안 영국법과 유럽법의 관계를 근본적으로 변경한 European Communities Act 1972가 있다.
소급 입법
의회주권의 가장 두드러진 표현 중 하나는 소급 입법 권한이다. Burmah Oil v Lord Advocate [1965]에서 법원은 원고가 전시 군사 작전 중 자신의 재산이 파괴된 것에 대해 정부로부터 보상을 받을 권리가 있다고 판시하였다. 이후 의회는 War Damage Act 1965를 제정하여 법원이 인정한 보상 청구권을 소급적으로 제거하였다. 이 사례는 의회가 소급 효력을 가지는 방식으로도 사법 판단을 번복하는 입법을 할 수 있음을 보여준다.
국왕대권의 제한 및 폐지
의회는 법령을 통해 정부의 대권(prerogative) 권한을 제한하거나 폐지할 수 있다. Crown Proceedings Act 1947은 불법행위 및 계약에서 정부가 가지던 면책특권을 폐지하고 정부를 상대로 한 소송 절차를 위한 법적 체계를 마련하였다.
법령과 대권이 동일한 주제를 다루는 경우 법령이 우선한다. A-G v De Keyser's Royal Hotel [1920]에서 법원은 법령이 시행되는 동안 대권이 명시적으로 폐지되지 않은 채 정지 상태에 놓인다고 판시하였다. 이후 R (Fire Brigades Union) v Secretary of State for the Home Department [1995]에서 법원은 의회가 승인한 법정 범죄피해자 보상 제도가 아직 완전히 시행되지 않았더라도 행정부가 대권을 사용하여 그보다 덜 관대한 제도를 도입하는 것은 허용되지 않는다고 판시하였다.
나아가 Fixed-term Parliaments Act 2011은 의회 해산에 관한 군주의 대권을 법적 근거 위에 올려놓음으로써 이를 제거하였다. 그러나 이 법률 자체가 이후 Dissolution and Calling of Parliament Act 2022에 의해 폐지되어 의회 해산에 관한 왕권이 복원되었다. 이는 의회가 대권을 제한할 수도, 복원할 수도 있음을 보여주는 사례이다.
명시적 폐지와 묵시적 폐지의 원칙
의회주권의 필연적 귀결은 어떠한 의회도 후임 의회를 구속할 수 없다는 것이다. 이는 명시적 폐지(express repeal)와 묵시적 폐지(implied repeal)라는 두 가지 관련 원칙을 통해 표현된다.
명시적 폐지 (Express Repeal)
명시적 폐지는 의회가 이전 법률을 명시적으로 폐지하는 새로운 법률을 제정할 때 발생한다. 이전 법률은 폐지 시점부터 법적 효력을 상실한다. 이는 주권 원칙의 직접적인 적용이다. 즉, 후임 의회가 이전 의회의 입법을 공식적으로 취소함으로써 그 주권을 행사하는 것이다.
묵시적 폐지 (Implied Repeal)
묵시적 폐지는 이후에 제정된 의회법이 명시적으로 폐지하지 않으면서도 이전 법률과 불일치하는 경우에 적용된다. 이러한 경우 법원은 이후의 법률이 불일치하는 범위 내에서 이전 법률을 묵시적으로 폐지한 것으로 추정한다. 이 원칙은 Ellen Street Estates v Minister of Health [1934]에서 확인되었다. 이 사건에서 Court of Appeal은 의회는 이후 입법의 형식에 관하여 후임 의회를 구속할 수 없으며, 이전 법률과 불일치하는 이후의 법률이 우선한다고 판시하였다.
묵시적 폐지 원칙은 어떠한 의회도 미래의 개정에 대비하여 자신의 입법을 고정시킬 수 없다는 원칙을 강화한다는 점에서 헌법적으로 중요하다. 또한 아래에서 논의하는 바와 같이 헌법적 제정법에 중요한 결과를 가져온다.
의회주권의 국내적 한계
의회의 입법 권한이 무제한적이라는 원칙에도 불구하고, 여러 국내적 제약 — 법적이든, 정치적이든, 실질적이든 — 이 이 명제를 중요한 방식으로 제한한다.
Acts of Union 1706–07
Acts of Union 1706–07은 잉글랜드와 스코틀랜드 의회를 통합하여 그레이트브리튼 의회를 창설하였다. 이 법률들은 스코틀랜드의 독자적 법체계와 국교회(Church of Scotland)의 보장을 포함한 조항들을 담고 있으며, 일부 학자들은 이 조항들이 폐지로부터 보호되는 성격을 가진다고 주장한다. 실제로는 의회가 Acts of Union을 폐지하거나 개정하는 것이 법적으로 가능하지만, 연합의 근본적인 조건을 침해하는 방식으로 그렇게 하는 것은 정치적·현실적으로 불가능에 가깝다.
권한 이양 입법 (Devolution Acts)
의회는 일련의 법률을 통해 중요한 입법 권한을 하위 의회(subordinate legislatures)에 이양하였다. Scotland Act 1998은 이양된 사안에 대한 제1차적 입법 권한을 가진 스코틀랜드 의회(Scottish Parliament)를 설립하였다. Government of Wales Act 1998은 위임 입법 권한을 가진 웨일스 의회(Welsh Assembly)를 설립하였다. Northern Ireland Act 1998은 권력 공유 행정부의 일부로서 북아일랜드 의회(Northern Ireland Assembly)를 설립하였다.
Westminster 의회는 이양된 영역에 대해서도 법적으로 입법할 권한을 보유하며, 엄밀한 법적 이론상 권한 이양 법률을 폐지할 수도 있다. 그러나 Westminster가 관련 이양 의회의 동의 없이 이양된 사안에 대하여 통상적으로 입법하지 않도록 하는 Sewel Convention은 실제로 중요한 정치적 제약으로 작용한다.
식민지 독립 부여 법률
같은 논리에서, 의회는 이론적으로 과거 식민지의 독립을 부여한 법률을 폐지할 법적 권한을 보유한다. 그러나 실제로 이 권한은 정치적·도덕적으로 포기된 것으로 볼 수 있다. 현대 의회가 완전히 독립된 주권 국가에 대해 입법 권한을 재차 주장하는 것은 진지하게 고려되지 않는다.
헌법적 제정법의 묵시적 폐지 면역 (Immunity)
묵시적 폐지 원칙에 대한 중요한 수정이 Thoburn v Sunderland City Council and other appeals [2002]에서 제시되었다. Laws LJ는 의회 제정법에는 두 가지 범주가 존재한다고 판시하였다. 즉, 통상적인 방식으로 묵시적 폐지의 대상이 되는 일반 법률(ordinary statutes)과, 그렇지 않은 헌법적 제정법(constitutional statutes)이다. 헌법적 제정법이란 시민과 국가 사이의 법적 관계를 일반적이고 포괄적인 방식으로 규율하는 법률을 말한다. 헌법적 제정법에는 Magna Carta 1215, Bill of Rights 1689, European Communities Act 1972, Human Rights Act 1998 등이 포함된다. 이러한 제정법은 명시적 폐지에 의해서만 폐지될 수 있으며, 묵시적 폐지로는 충분하지 않다.
이 구분은 실질적으로 의회 입법의 이층적 위계를 창출하며, 이는 주권의 정통적 이해에 심대한 함의를 지닌다.
방식과 형식 이론 (Manner and Form Theory)
또 다른 논쟁은 의회가 입법의 실질적 내용이 아닌, 미래 입법의 방식과 형식(manner and form)에 관하여 후임 의회를 구속할 수 있는가 하는 문제이다. 전통적인 Dicey 이론에 따르면 이는 불가능하다 — 어떠한 의회도 후임 의회를 제약할 수 없다. 그러나 의회가 Parliament Act 1911 및 Parliament Act 1949를 통해 House of Lords의 권한을 제한함으로써 입법 과정을 단순화한 것처럼, 특정 법률을 폐지하기 위해 3분의 2 다수결이나 국민투표를 요구하는 방식으로 입법 과정을 더 엄격하게 만들 수도 있다는 주장이 있다.
A-G for New South Wales v Trethowan [1932]에서 Privy Council은 뉴사우스웨일스에서 법률을 폐지하려는 시도가 해당 법률에서 요구된 국민투표가 실시되지 않았다는 이유로 무효라고 판시하였다. 이 판결은 영국 맥락에서의 직접적인 구속력이 제한적인데, 두 가지 이유에서이다. 첫째, Privy Council의 결정은 영국 법원을 공식적으로 구속하지 않는다. 둘째, 뉴사우스웨일스 의회는 영국 주권 의회보다 낮은 지위를 가진 하위 의회였다. 그럼에도 불구하고 이 사건은 방식과 형식 이론을 뒷받침하는 사례로 자주 인용된다.
Manuel v A-G [1983]에서 법원은 Obiter로서, 법률을 폐지하거나 개정하기 위해 특정 문구를 삽입하도록 요구하는 것과 같은 고정된 절차가 원칙적으로 유효할 수 있다고 확인하였다. 또한 "의회"의 의미는 Bill of Rights 1689에 의해 헌법적으로 고정되어 있으며, 일반 법률은 특정한 방식이나 형식을 통해 의회가 스스로를 구속하도록 의회를 개정하거나 재정의할 수 없다는 주장도 있다.
헨리 8세 조항 (Henry VIII Clauses)
또 다른 국내적 한계는 이른바 헨리 8세 권한(Henry VIII powers)의 사용에서 비롯된다. 이는 정부 장관들에게 위임 입법 — 즉, 1차 입법 행위가 아닌 위임된 입법 행위 — 을 통해 1차 입법을 수정하거나 심지어 폐지할 권한을 부여하는 법적 조항이다. Human Rights Act 1998은 이러한 권한을 포함하는 입법의 대표적인 사례로(s 10에 따른 시정 명령(remedial orders) 형태), 엄밀한 의미의 의회주권 원칙에 반하는 측면이 있다. 헨리 8세 조항은 의회에서 1차 입법으로 돌아가지 않고 행정부가 의회 법률을 수정할 권한을 위임한다는 점에서 의회주권 원칙에 배치된다. 이러한 권한에 대한 심사는 헌법 논의에서 점차 중요한 관심사가 되고 있다.
법치주의와 의회주권
가장 이론적으로 중요한 잠재적 국내적 한계는 법치주의(rule of law) 자체일 것이다. 의회주권 원칙이 보통법에 의해 구성된 것인 만큼, 사법부는 원칙적으로 의회가 법치주의에 근본적으로 반하는 방식으로 입법하는 것을 방지하기 위해 이 원칙을 제한할 수 있다는 주장이 있다. R (Jackson) v A-G [2005]의 Obiter에서 일부 법관들은 사법심사권의 폐지와 같이 사법부의 헌법적 역할을 폐지하려는 법률을 법원이 무효화할 준비가 되어 있을 수 있다고 시사하였다. 이는 아직 실제로 행사되지는 않았지만, 의회 권한에 대한 심오한 잠재적 제약을 나타낸다.
유럽연합법에 의한 제한 — 역사적 고찰
European Communities Act 1972와 그 주요 조항
영국이 유럽연합 회원국이었던 기간 동안, European Communities Act 1972는 의회주권에 관한 정통적 이해에 근본적인 도전을 제기하였다. 이 법률에는 특히 중요한 네 가지 조항이 있었다.
- s 2(1) European Communities Act 1972는 직접 적용되거나 직접 효력을 가지는 EU법이 추가적인 국내 입법 시행 없이도 영국 법에서 인정되고 효력을 가진다고 규정하였다.
- s 2(2) European Communities Act 1972는 영국 정부가 EU 지침(Directives) 및 기타 EU 의무를 이행하기 위한 위임 입법을 제정할 수 있도록 하였다.
- s 2(4) European Communities Act 1972는 기존에 또는 앞으로 제정되는 모든 입법이 EU법에 따라 해석되고 효력을 가져야 한다고 규정하였다. 이 조항은 법원이 1972년 이전에 제정되었든 이후에 제정되었든 모든 영국 입법을 EU법에 부합하도록 해석해야 함을 요구하였다는 점에서 의회주권에 가장 중요한 조항이었다.
- s 3(1) European Communities Act 1972는 EU법 문제에 관하여 영국 법원이 이후 Court of Justice of the European Union으로 개칭된 유럽사법재판소(ECJ)의 결정에 구속된다고 규정하였다.
s 2(4) European Communities Act 1972의 효과는 특히 광범위하였다. 이 조항은 의회가 제정한 모든 영국 입법에 적용되었고, 원칙적으로 EU법과 충돌하는 국내 제정법을 법원이 적용하지 않아야 함을 요구하였기 때문이다. 이는 전통적인 의회주권 원칙에 대한 직접적인 제약이었다. 이를 가장 극적으로 보여준 사건이 Factortame (No 2) [1991]이다. 이 사건에서 House of Lords는 EU법과 양립할 수 없는 영국 의회 제정법의 규정을 적용하지 않았고, 종전에는 헌법상 불가능하다고 여겨졌던 상황에서 정부를 상대로 한 임시 구제(interim relief)를 허용하였다.
Brexit와 European Union (Withdrawal) Act 2018
영국의 유럽연합 탈퇴는 European Union (Withdrawal) Act 2018을 통해 이루어졌다. 이 법은 European Communities Act 1972를 폐지하고 영국 내에서 EU법의 법적 우위를 종료시켰다. 이 탈퇴는 그 자체로 의회주권의 행사로 이해할 수 있다. 의회는 1차 입법이라는 수단을 통해 자신의 입법 최고성에 제약을 가하던 법적 틀을 종료시킴으로써 그 최고성을 다시 확립하기로 선택하였기 때문이다. 이 일련의 과정은 European Communities Act 1972가 효력을 가지는 동안에는 의회주권이 중요한 측면에서 제약되었으나, 의회가 그 법을 폐지함으로써 자신의 최고성이라는 정통 원칙을 회복할 수 있었음을 보여준다.
이처럼 의회주권 원칙은 여전히 영국 헌법의 초석이지만, 보통법의 발전, 권한이양(devolution), 헌법적 제정법의 증가, 그리고 입법 최고성과 법치주의의 관계를 둘러싼 지속적인 논쟁에 의해 형성되는 복잡하고 진화하는 환경 속에서 작동하는 원칙이다.